国家审计模式的比较与选择——兼论我国国家审计模式的重构

第２Ｏ卷第２期　德阳教育学院学报　２００６年６月　Ｖｏ１．２０　Ｎｏ．２　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＤＥＹＡＮＧ　ＥＤＵＣＡＴＩＯＮ　ＣＯＩ上ＥＧＥ　Ｊｕｎｅ　２ｏ０６　●学术探讨与交流　国家审计模式的比较与选择　兼论我国国家审计模式的重构　廖荣碧　（德阳教育学院，四川德阳６１８０００）　［摘要］本文通过对世界发达国家的政府体制与审计模式进行异同分析，得出了审计模式选择的若　干启示；并对我国目前国家审计模式的特点和缺陷进行评价，提出了我国国家审计模式的最佳选择：对我国　现行的行政型审计模式进行合理转变，走“具有中国特色的立法型审计模式”之路。　［关键词］　国家审计模式；比较；选择；立法型审计模式　［中图分类号］Ｆ２３９．４４　［文献标识码］Ａ　［文章编号］ＣＫＮ字０７—００５（２００６）０２－００１８—０４　在我国，随着社会进步和经济发展，公众对国家审计机　模式。　关的期望值越来越高。在借鉴世界发达国家经验的基础　一上，选择与我国经济发展状况、政府体制、社会经济体制与　、国家制度与国家审计模式选　管理模式等社会环境因素相适应的国家审计模式，对我国　择的适应性分析　经济发展和建立和谐经济社会，有着非常重大的意义；而解　目前，世界上已有１６０多个国家建立了适合自己国情　决当前问题的最佳途径，就是对我国现行的传统行政型审　的国家审计制度，现将世界主要国家审计模式的特点作一　计模式进行合理转变，建立具有中国特色的立法型审计　横向比较：　英国等八国国家审计主要特点横向比较表　国家　最高审计机关　最高审计机关与　审计机关　审计工作范围　审计权限　隶属关系　地方审计的关系　基本职能　政府以及各政府部　英国　议会　无领导关系　审计　门但不包括国有化　评价和报告　企业　美国　议会　无领导关系　审计　联邦政府各部门　检查、评价和报告，并　参与部分立法　加拿大　议会　无领导关系　专司审计　政府各部门　检查、评价、报告　澳大利亚　议会　无领导关系　专司审计　政府各部门和法定　检查机构团体　、评价、报告　法国　独立　无领导关系　审计兼司法　行政和国有企业事　业单位　具有部分司法审判权　德国　独立　不详　专司审计　政府部门、联邦法　检查院议院和总统直　布、评价、报告和公　属机构　、，无审判权　日本　独立　无领导关系　专司审计　中央政府机构及所　检查、评价、报告，具有　属企事业单位　要求权　中国　国务院　中央和地方政　上级审计机关　使用国有资产的部　府双重领导　和政府交办　门和单位　检查、评价和审计处理　任务　１８　维普资讯 http://www.cqvip.com

学术探讨与交流：　从上表可以看出，世界主要国家审计按其审计机关的　廖荣碧：国家审计模式的比较与选择　起舆论界和社会的关注，造成社会舆论监督。　组织形式和领导关系，大体可划分为以下四种模式：　（一）立法型审计模式，审计机关隶属于立法部门　这种模式的审计机关由议会直接领导，根据国家法律　（三）独立型审计模式，审计机关不隶属于任何权力　部门　德国和日本是比较典型的独立型审计模式国家，尤其　是德国，它在审计制度创建上别具一格，另辟蹊径，走出了　一所赋予的权利，对各级政府部门和国家企事业单位的财务　收支活动等独立行使审计监督权，直接对议会负责并报告　工作，不受行政当局的控制和干涉。这种完全独立于各级　条“独立审计模式”之路。它的审计机构独立于国家立　法、司法、行政机构之外，不受任何干涉地履行职责，能够根　政府的国家审计模式，在西欧、北美等发达国家和许多发展　据自己在审计过程中发现的问题和收集的资料，进行客观　中国家十分普遍，是目前国家审计模式的主流。　立法型审计模式最早产生于英国，该国的政体是典型　的“三权分离”体制，其国家审计的主要特点是：　（１）审计长是议会下院的官员，依法独立地履行职责，　代表议会行使职权，向议会提交审计报告；（２）为保证审计　人员的独立性，国家审计署禁止其职员参与各级政党机构　的政治活动，防止将政党的观点和立场带人审计工作；（３）　审计工作透明度高，审计署的检查结果，有权自行或通过媒　体公布。　立法型审计模式进一步完善和成熟是在美国，其国家　审计制度可以说是“立法模式”的典型代表。美国的最高　审计机关——审计总署（１１ｈｅ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　Ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ　Ｏｆ．　ｉｒｃｅ，简称ＧＡＯ）隶属于国会，审计总署对其负责并报告工　作，独立于联邦政府。但由于美国是联邦制国家，实行地方　自治的分权原则，所以审计总署与各洲的审计机关之间没　有领导与被领导的从属关系。美国审计总署最高首脑为审　计长，为了保证审计长的独立性，国会给予其相当超然的地　位，审计长由总统提名，经参议院同意后由总统任命。　（二）司法型审计模式，审计机关属于司法系列　司法型审计模式即审计机关除具有审计职能外，还拥　有一定的司法权限，显示了国家对法制的强化。这种模式　被西欧和南美的一些国家（如法国、意大利、巴西）采用，　它们设立审计法院，享有最高法院的某些特权，可以对违法　或造成损失的事件进行审理并予以处罚。审计人员多为法　官，审计的主要对象是国家财政。同时，负责管理财政部派　出的公共会计。　法国是司法型审计的典型，该国是一个司法权力很大　的国家，１８０７年通过法令决定国家审计院采用最高法院体　制，它不仅解决了国家审计机关的权威性问题，也宣告了司　法模式审计制度的最终确立。　司法型审汁模式具有以下特点：　ｌ。最高审计机构属于司法系列或具有司法性质，它强　调审计机构的权威性和独立性，强化了国家审计的职能和　作用。　２．司法型审计机构具有显著的稳定性。在这种形式　下，审计法院的法官特别是高级法官实行终身制，它有效地　保证了审计机构的稳定性与审计方针、政策的一贯性。　３．最高审计机关不实行准则管理而实行制度管理，它　与财政、公共会计同属于公共财务制度。　４．审计法院把年度审计公共报告上交共和国总统、国　民议会和参议院的同时，有权将其刊登在政府公报上，以引　地分析，作出公正的判断，从而可以向立法、司法和行政部　门提供有价值的建议和信息。该国审计机构包括联邦审计　署及各州的审计厅，前者负责联邦机构财政管理、收支状况　以及专项资金使用的审计，后者负责审计州内公共机构的　财务。这两级机构没有行政上的隶属关系。其最大的特点　是：完全独立，只对有关法律负责；审计机构完全根据自己　的判断决定审计的时间、方式和范围。审计署每年出版一　份《审计结果评点》报告，每项审计结果都向被审计单位公　布，指出比较重大的财政管理漏洞，并提出改进措施。这种　模式从形式上看独立于三权之外，实际上它更偏重服务于　立法部门。　（四）行政型审计模式，审计机关在体制上隶属于国家　行政系列　作为历史最悠久的审计模式，行政型审计模式是一种　独立或半独立的政府审计模式，即使到了现在仍然被一些　国家采用。这种审计模式的主要特点是：（１）审计机关隶　属于政府行政部门，作为政府的一个职能部门，根据政府所　赋予的职责权限实施审计，对政府负责并报告工作。（２）　最高审计机关负责人由政府首脑提名，国家权力机构决定　人选。地方各级审计机关对本级政府和上一级审计机关负　责并报告工作。（３）最高审计机关在政府首脑的领导下，　主管全国的审计工作。在这种模式下，由于审计机关主要　是围绕政府部门的中心工作开展服务，所以政府部门的意　志在很大程度上左右着审计机关的工作范围和审计处理。　一般而言，这类审计制度下的审计机关独立性和权威性都　比较差。属于这一类型的国家主要有瑞典、中国、泰国、沙　特阿拉伯、前苏联东欧国家等，以亚洲和非洲国家为多。　二、对我国现行行政型审计模式　的评析　我国现行国家审计制度属于行政模式，该模式主要特　点是：（１）国务院下设立审计署，县级以上的地方人民政府　设立审计机关，审计署主管全国的审计工作；（２）审计机关　实行双重领导体制，地方各级审计机关对本级人民政府和　上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机　关领导为主；（３）审计机关不仅对同级各部门和下级财政　进行审计，而且对国有金融机构和企事业单位进行审计；　（４）国家审计机关不仅拥有审计处理权，而且拥有一定的　处罚权和行政强制措施权；（５）审计结果由本级政府向本　级人大常委会报告；（６）审计机关根据被审计单位的财政、　财务隶属关系，确定审计管辖范围；（７）在人事任免上，审　ｌ９　维普资讯 http://www.cqvip.com

学术探讨与交流：　计长由总理提名、全国人民代表大会或常务委员会决定人　选，由国家主席任免，地方各级审计机关负责人由地方　任免。　廖荣碧：国家审计模式的比较与选择　行政关系，国家审计的监督功能才能正常发挥。　三、探索适合我国国情的国家审　计监督模式　一在建立国家审计制度的初期，我国选择了隶属于国务　院的行政型模式，事实证明，这是符合当时国家政治经济环　境特点的。改革开放以来，全国各级审计机关的审计工作　紧密贴近政府出台的各项改革措施和重要工作部署，紧紧　围绕经济工作中心，认真履行审计监督职责，全面开展了预　国家审计制度作为行政监督制度的重要组成部分，是　种上层建筑，必然要受到国家生产力水平、社会经济体　制、政府体制、法律制度等社会环境因素的影响。通过对前　述英国等八国国家审计主要特点的横向比较（前表），可以　算执行的审计和其他各项审计工作，促进了政府工作目标　和宏观调控措施的贯彻落实。同时，审计立法工作也取得　了显著成绩，初步建立了以《宪法》为根本、以《审计法》为　核心的审计法律规范体系，审计工作开始走上了法制化、制　度化、规范化的轨道。　但随着社会进步和经济的迅猛发展，国家审计的重要　性日俱凸显，尤其是加入了ＷＴＯ以后，我国现行的传统审　计模式愈来愈体现出不适应性，给我国的社会进步和经济　发展带来一些不良影响，其主要缺陷表现在三个方面：　１．传统行政型审计模式的根本弱点就在于政府对审计　独立性的影响。作为“行政模式”国家审计制度的典型代　表之一，中国国家审计机关并未独立于被审计单位所属的　整个行政权力系统，只是独立于被审计单位。从某种意义　上说，中国的国家审计体制属于一种形式上独立的模式，一　是因为现行《审计法》对此缺乏针对性的具体规定；二是由　于审计机关是政府的组成机构之一，在进行审计工作时会　不可避免地受到政府行政行为的影响；另外，我国相关法律　还规定，地方审计机关负责人由地方人大或其常委会任命，　接受当地政府的领导，经费由地方财政负担，也就是说，对　地方审计而言，还存在着一个双重的领导体制，其人员具有　双重身份，处境更难，独立性更加削弱。　２．现行审计模式在国家审计机关权限的规定上还有不　少的局限和立法空白，导致审计机关权威性不高。《审计　法》第４０条规定，国家审计机关的审计结果包括出具审计　报告、审计意见书以及对违纪行为做出审计决定和向有关　主管机关提出处理、处罚意见，这与中国国家审计机关的权　限中包括了审计处理权、处罚权和执行行政强制措施的权　力有关。但在审计机关向有关主管机关提出处理、处罚意　见后，有关主管机关未依法处理时，审计机关该如何对待，　相关法律却未给予明确的规定，从而可能使其拥有的权力　根本无法实现，其监督权力也无法真正得到实现。　３．审计结果透明度不高。虽然我国《审计法》规定，审　计结果可以向政府有关部门通报或者向社会公众公布，但　是，多年来无论是中央还是地方审计机关查处的大案要案　却鲜有公布。由于国家审计机关在实践中没有有效地利用　这个权力来对被审计单位进行监督，因此，社会公众对审计　结果的知情权无法实现，审计结果的公信度大打折扣。　人们之所以反映国家审计独立性欠缺、权威性不高、透　明度不够、审计难和审计处理更难、审计经费约束等问题，　直接原因就在于审计机关的双重领导体制问题。只有切断　审计机关与政府在组织设置、人员任免、经费来源等方面的　发现各国审计模式均是其政治制度的体现，是为其政治制　度服务的。例如，立法模式由议会领导，对议会负责，而如　果某国的议会力量薄弱，议会不能制约总统（国王）或首相　（总理），相反总统（国王）能控制议会，那么，这个国家采取　行政型模式比立法型更有效；独立模式，虽然其审计独立性　很强，但没有处理处罚权，只有调查和建议权，这也是其不　足之处。可见，建立审计模式要因地制宜，不可一概而论。　但不论采取何种模式以及如何演变，都是为了达到权力制　衡的目的和增强审计的独立性。历史经验表明，审计在其　发展过程中，独立性的强弱、制衡作用的大小、审计体制的　形式、权威性的高低以及运行效率的优劣，在很大程度上可　能促进或制约生产力的发展；所以，我们当前在借鉴他国经　验的基础上，还必须从中国目前的政治、经济、文化、法律发　展情况和历史传统综合考虑，对现行国家审计体制进行改　革，探索出符合中国国情的审计模式。　当前，学术界对我国国家审计模式选择的探讨，大致形　成四种观点：　一是主张对现行审计行政领导体制进行结构性调整；　二是主张将各级审计机关从政府中分离出来，既独立　于政府，也独立于人大，依法独立行使审计监督权；　’　三是主张将我国现行的行政型审计模式进行完善；　四是主张将国家审计机关隶属于立法机关，将其从国　家行政职能中脱离出来，成为立法机关监督行政职能的手　段（这也是目前呼声最高的选择）。　笔者认为，要克服现行国家审计体制的弊端，治本之策　是将其适时地向立法模式过渡，走建立“有中国特色的立　法型审计模式”之路。这是一种较为理想的模式，虽然不　可能一蹴而就，但有其现实可行性。　（一）中国特色立法型审计模式的基本思路　从机构设置，经费保证以及审计范围的角度看，中国特　色立法型审计模式的基本思路是：　１．将国家审计工作划归我国的最高权力机关—全国　人民代表大会直接领导。　２．在全国人民代表大会下设立与国务院、最高人民法　院、最高人民检查院相并列的国家审计院，审计长在人大和　人大常委会的领导下开展工作，对人大和人大常委会负责　并报告工作。　３．在各级人民代表大会下设立审计厅（局），直接对全　国人民代表大会和地方各级人民代表大会负责，并接受上　一级审计机关的业务指导。　４．人大闭会期间，由人大常委会对国家审计院及地方　维普资讯 http://www.cqvip.com

学术探讨与交流：　各级审计机关实行垂直管理，地方各级审计机关的审计业　务由其上级审计机关领导，对上级审计机关及本级人大负　责并报告工作。　５．国家审计机关的工作重点是公共财政和国家立法机　关批准的支出项目的审计。　廖荣碧：国家审计模式的比较与选择　了国家审计领导体制的因素以外，还有审计法规方面的缺　陷。虽然我国《审计法》赋予审计机关有审计处理、处罚的　权力，但在经过审计查证需要追究刑事责任的时候，审计机　关需要移送检查机关和司法部门才能诉诸法律，而在这一　过程中很难排除来自各个方面的干扰。为了提高国家审计　的威慑力和实效性，维护市场经济秩序的正常运转，笔者认　为，实行立法型审计模式，必须赋予国家审计一定的司法要　６．审计经费列入国家财政总预算。　７．在人事任免上，审计长由人大提名并决定，国家主席　任免；地方各级审计机关负责人由本级人民代表大会提名　求权，也就是说，当审计机关经过查证认为符合规定的标准　并任免，上级审计机关备案。　这样，国家审计机关就与政府行政机构完全剥离，审计　委托人——人民代表大会、审计主体——各级审计机关、审　计客体——公共资财管理经营者之间的关系就完全理顺　了，真正体现出国家审计“政府花钱，人民监督”的本质；现　行审计体制“内部人监督”的行政色彩也将被彻底改变，审　计的组织独立、经济独立、工作独立都能得到保证。　（二）转变为立法型审计模式的具体做法　１．成立国家审计院，由全国人民代表大会垂直领导，发　挥国家审计的独立性、权威性　转变工作的第一步，就是逐步废除现行国家审计的双　重管理体制，建立一个由全国人民代表大会直接领导，国家　审计院垂直管理的单一系统。各省、自治区和直辖市政府　以及它们管辖的市、县、区不需要在单独设立审计机关，也　不再设特派员办事处，地方审计机关应作为审计院的派出　机构行使审计监督职能。该系统的优点是，可以有效地排　除各种依法审计的干扰因素，提高国家审计的效率和公信　度，降低审计成本。　２．为增强国家审计的权威性，赋予国家审计一定的司　法要求权　笔者所主张的司法要求权并不是对法国、日本等国的　简单模仿，而是要体现出中国特色。前文笔者谈论了中国　国家审计实际权威性不高的现实，造成这种状况的原因除　需要移送检查机关和司法部门时，不得受到拒绝。　３．增强国家审计的透明度　目前，实行立法型审计模式的国家公众可以随时查阅　审计报告，其透明度极高。将审计结果公之于众，可以让更　多的社会公众支持审计工作，增强审计的权威性，增强社会　公众对政府的舆论监督，最终提升政府的信誉度。　４．将审计经费单独列入国家财政总预算　目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批和提　供，审计机关与财政部门本来是监督与被监督的关系，监督　部门的经费却来自于被监督部门，审计经费的短缺也就在　所难免；由于审计经费的短缺，审计工作不可避免地就会受　到影响。实行立法型模式后，将审计经费全部列入国家财　政总预算，尤其是地方审计机关的经费不在纳入地方政府　财政预算，不再受地方政府的牵制，预算执行情况直接向上　级审计机关和本级人大汇报，审计的独立性将得到保证。　［参考文献］　［１］《世界主要国家审计＞编写组・世界主要国家审计［Ｍ］・中国　大百科全书出版社，１９９６．　［２］吴联生・政府审计隶属关系评价模型［Ｊ］审计研究・２００２．　［３］萧英达等・国际比较审计［Ｍ］・立信会计出版社，２０００．　［４］项俊波・论我国审计体制的改革与重构［Ｊ］中国审计，２００２．　２１