中国政府引导基金发展现状的研究 赵建刚 （苏州元禾控股股份有限公司，江苏苏州２１５０２６） 【摘 要】 文章在阐释政府引导基金的定义、特点的基础上，对中国政府引导基金的发展情况进行了全面分 析，着重指出了中国政府引导积极运营管理中存在的问题，并针对性地提出了相应的发展建议。 【关键词】政府；引导基金；风险投资基金；私募股权投资基金 【中图分类号】Ｆ８３２ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１００４—２７６８（２０ｌ６）１０－００３１—０３ 上。从地方层面看，随着中央鼓励政府引导基金的发展态 势明确，各地方政府设立的各类政府引导基金如雨后春笋 在中国，政府引导基金指的是，由政府出资，并吸引有 关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目 的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设 创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金，又 称政府创业引导基金。政府引导基金的特点包括：一是非 般涌现，遍及科教文化、产业投资等各个领域，出现了一 批诸如“一带一路”、文化创意、产业引导等主题基金。 （二）中国政府引导基金的发展阶段 ． 盈利性，二是不直接参与创业投资经营活动，三是采取政 府引导、市场运作的方式。 一通过梳理，我们可以发现，我国的政府引导资金的发 １．探索起步阶段（１９８４－－２００４）：１９８４年以来，创业投 展大概经历了以下几个阶段： 、中国政府引导基金的总体发展情况 （一）中国政府引导基金的设立情况 资机构在各级政府的大力支持下，获得了长足的发展。上 根据有关机构的统计数据，截至２０１５年底，国内共成 海创业投资有限公司于１９９９年８月经由上海市政府批 准、成立，成为我国创业投资引导的最早尝试。２００１年１１ 月，江苏省苏州市成立了中新苏州工业园区创业投资有限 公司，是第一家具有中国、新加坡两国政府合作背景的创 投机构。２００２年１月，中关村创业投资引导资金设立，是 第一只由政府出资设立的创业投资引导基金。 ２．快速发展阶段（２００５－－２００７）：２００５年起，中国迎来 了股权私募基金和创业投资基金的快速发展。在国家提倡 自主创新的大背景下，极大地促进了我国创业投资的发 展。２００６年３月，苏州工业园区创业投资引导基金设立， 立政府引导基金７８０支，基金规模达２．１万亿元。２０１５年 新设立了政府引导基金２９７支，规模达到１．５万亿元，分别 是２０１４年中国政府引导基金的２．８倍和５．２倍（见图１）。 该基金由中新苏州工业园区创业投资有限公司和国家开 发银行共同设立。２００７年，第一支专门用于支持科技型中 小企业创业发展的国家级创业引导基金成立。 （单位：百亿元） 资料来源：根据清科集团旗下私募通的相关数据整理得出 ３．规范运作阶段（２００８－－２０１０）：２００８年１Ｏ月国家出 台了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意 从中央层面看，２０１５年新设立了两大政府引导基金， 一见》。意见明确了各级地方政府设立引导基金的操作规 范、组织和设立政府引导基金的法律基础。各地创业引导 个是国家新兴产业创业投资引导基金，基金总规模为 ４００亿元，吸引超过１ ８００亿元的社会资本参与；二是总规 模６００亿的国家中小企业发展基金，撬动社会资金千亿以 基金的设立进入高潮，规模也逐年增长。在此期间，国内 资本市场的复苏、中小板的逐步壮大，在一定程度上为我 【收稿日期】２０１６－０７—２６ 【作者简介】赵建刚（１９８０－），男，山西太谷人，经济师，中国人民大学经济学博士，苏州元禾控股股份有限公司董事、董事会秘书。 国创业投资的发展创造了优良的外部环境，激发了该行业 的全面发展。国家开发银行与苏州创投集团有限公司（前 身是中新苏州工业园区创业投资有限公司）在２０１０年１２ 月发起国内规模最大的国家级股权投资母基金——国创 母基金，专注于创业投资基金的投资。 ４．全面发展阶段（２０１１—２０１３）：２０１１年８月，国家出 台了《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办 法》。该办法中对中央财政参股的基金的投向明确规定， 必须投资在信息、新能源、新材料等战略新兴产业。该暂 行办法明确划定了引导基金的投资范围，必将发挥政府资 金的杠杆放大作用，推动地方战略新兴产业和中小型创业 企业的发展。 ５．转型发展阶段（２０１４年至今）：２０１４年５月２１日召 开的国务院常务会议做出重要决议，“成倍扩大中央财政 新兴产业创投引导资金规模，加快设立国家新兴产业创业 投资引导基金，完善市场化运行长效机制，实现引导资金 有效回收和滚动使用，破解创新型中小企业融资难题”。 国家新兴产业创业投资引导基金于２０１５年１月设立，基 金总规模为４００亿元。２０１５年９月１日，总规模为６００亿 规模的国家中小企业发展基金设立，市场化运作越来越得 到政府的重视。 （三）中国政府引导基金的区域分布 我国引导基金的区域分布，基本与当前中国区域经济 发展的水平相吻合。经济相对发达的上海、北京、江苏、深 圳等地，当地的ＶＣ（风险投资）和ＰＥ（私募股权投资）聚集 程度高，政府引导基金的发展速度快。一些二线城市由于 民间企业与产业园区高度集中，政府引导基金的发展也如 火如荼，有力地支持了当地产业的发展。相比较而言，中西 部地区引导基金的起步时间晚，设立的引导基金相对较 少。不过，近年来，湖北、内蒙古等相继设立了数量和规模 可观的引导基金，有些甚至达到了十亿级规模以上。西藏、 新疆、广西、宁夏等偏远地区也纷纷成立了政府引导金。 总体而言，目前，我国政府引导基金主要集中在长三 角、环渤海地区，由东部地区向中西部地区全面扩散。此 外，政府引导基金逐渐往区县级扩展趋势进一步增强，特 别是大量中小企业聚集在长三角区域内的各区县，他们普 遍紧缺发展资金，因此成为资金需求的源头，因此设立政 府引导资金的必要性显而易见。 从设立数量来看，北京是全国设立引导基金最多的地 区，累计达到８８支；紧随其后的是广东和浙江地区，分别 设立政府引导基金８５支和８４支。从基金规模来看，湖北 居全国之首，基金规模达到５ ４７１．２８亿元，其次是北京， 基金规模为４ ３６７亿元，然后是广东，基金规模为１ ４５１ 亿元。 （四）中国政府引导基金的发展特点 １．各地政府加快设立政府引导资金。当前，创业投资 和新兴产业的发展为国家经济转型提供新的动能。国家高 度重视，将创投引导基金规模进一步扩大，带动越来越多 的社会资本进入创业投资和新兴产业领域。随之而来的是 各级地方政府也积极加大支持力度，扶持创投引导基金。 由此，政府创业投资引导基金得到了快速发展。 ２．各地政府纷纷出台引导资金鼓励政策。近期，无论 国家层面、还是省市地区层面，都相继出台了一系列的相 关鼓励政策。有的省市专门出台意见，比如江苏省在２０１２ 年专门出台鼓励天使投资支持科技型中小企业发展的意 见，从而为天使投资支持科技型中小企业的发展提供了良 好的政策环境，并设立了江苏省天使投资基金。 ３．政府引导资金的运作机制全面转型。一段时期以 来，长期以来，市场化运作成为我国政府创投引导基金的 主要运作方式。但各地政府的管理和专业能力参差不齐， 导致各级政府引导基金的市场化运作机制普遍不够完善。 随着２０１４年国务院常务会议决议对市场化运行长效 机制的强调，越来越多的政府引导基金，强调运作机制的 市场化，突出竞争机制，让市场在创新资源配置中起决定 作用。在政策与市场竞争的引导下，中国的政府引导资金 必将走向市场化，由此将带动各地创投引导基金团队的专 业能力与运营水平的大幅提升，大量的社会资本在政府的 带动下，将更多地积极投身新兴产业的投资。 二、中国的政府引导基金运营管理存在的问题 （一）政府的监管不到位。容易产生寻租 政府引导基金由于多是地方财政出资，实践中，地方 政府一般都会对合作基金的注册地和投资地有明确的要 求和限制。与此同时，政府一般承诺２Ｏ％一３０％的最高投 资，加之引导基金的投资较为分散，因此，很容易产生权 利寻租、滋生腐败。近期，社会上有部分基金以政府引导 基金之名，行非法募资之实，对政府引导基金的监管提出 了更高的要求，特别是如何通过严格、全面的监管与审 批，防止政府引导基金成为部分人员的寻租工具，成为亟 待解决的重大问题。 （二）运营效率低下。市场化水平较低 当前，政府引导基金被赋予了过多的政策性目标，对 基金注册地、投资地、投资范围做了限制，对在当地的投 资资金也有明确的要求，产生了两个最主要的问题。一是 很难在市场上选择到合适的投资对象，导致引导基金资金 沉淀、闲置，资金无法得到有效利用；二是受限于当地缺 乏好的投资企业，创业投资团队不愿也不敢与地方开展合 作，进而严重制约了引导基金的引导作用，影响了其引导 创业投资的初衷。 （三）政府和基金管理团队（ＧＰ）的利益诉求存在冲突 市场化的创投机构与政府引导基金的利益诉求的分 配机制，大致分为以下三种方式：一是有的政府引导基金 对本金安全的要求程度较高，希望基金在清盘或分红时， 能够优先保证支付政府引导基金的本金或利息；二是有的 政府引导基金可以承担部分的风险，那么该政府引导基金 可以参与投资分红，创投机构也愿意在一定期限（在４—６ 年）内，按照最早时候出资的金额并加计利息，回购政府 在该基金中的份额；三是有的政府引导基金愿意与创投机 构共同承担基金的风险，并享受相应的收益，那么投资机 构通常会保留５０％的收益。但在具体运作中，政府与创投 机构的利益要求通常存在不一致，政府财政出资的属性， 强调资本的安全，创投机构社会资本的属性，强调高投资 回报。这样，最终会出现共享利益，不愿也不能共同承担 风险的情况，从而导致基金运作效率低下。 （四）引导基金类别繁多。绩效考核体系不完善 截止２０１５年底，上至中央政府，下至各区县都纷纷设 立了自己的政府引导基金。这些引导基金规模大小不一、 投资方向不同、投资限制各异、政策导向目标互有差别， 并且分别由不同部门管理，缺乏统筹，不利于统一管理， 不利于发挥各个政府引导基金的合力。大多数政府引导基 金的绩效考核体系有待完善。即使部分实行了绩效考核的 政府引导基金，也是相当宽泛，主要对资产情况进行保值 增值的评价，对于如何监管以及具体考核体系并未做出详 细的办法规定。同时，多数政府引导基金把业务中心放在 合作管理机构评估筛选、引资和投资上，对基金的运作管 理较为轻视，这使得政府无法对当前业已运作中的政府引 导基金全面客观地做出考核。进入投资后期甚至是退出期 的政府引导基金越来越多，如何建立和完善政府引导基金 绩效评价体系，已经摆在各级政府面前，亟待解决。 三、中国政府引导基金发展的几点建议 （一）加大监管力度。防范引导基金风险 为有效防范政府引导基金运作过程中可能出现的道 德风险，建议参照国际上通行的做法，政府通过与优秀 的、专业的管理公司签署协议，委托其经营政府引导基 金。政府设立专门的监管机构，由银行对资金进行托管， 构建政府监管机构＋专业管理公司＋托管银行的监管模 式。在这一监管模式下，项目的尽职调查、投资、管理和退 出由管理公司负责；由银行行使托管机构的职能，同时接 受来自政府监管机构和管理公司的领导，设立专门的账 户，定期将资金划转到该专门账户上，防范可能出现的问 题；财政部门专司政府引导基金的财务监管职能，审查和 监督政府引导基金预算，检查政府引导基金的使用情况。 （二）强化市场化运作。提高引导基金运行效率 市场化的ＦＯＦｓ（Ｆｕｎｄ Ｏｆ Ｆｕｎｄｓ，基金中的基金，也称母 基金）是私募股权投资行业经过多年的发展，逐步走向专 业化后细分的产物。母基金由于其行业经验丰富，占据了 该行业发展的最高端，具有很强的行业资源整合的能力， 在筛选基金、分配投资组合、管理风险和监控基金等方面 具备很高的专业化水平，可以进一步优化资源的配置。市 场化的ＦＯＦｓ在基金的募集、设立、项目投资、投资策略制 定、投后管理、人员激励、退出等方面都明显优于政府引 导基金。 为更好地发挥政府引导基金的积极作用，建议可以从 以下方面着手加以改进：首先资金来源市场化。政府作为 主要出资人，应和具备相应能力的市场化机构进行合作和 资源互补，实现资金规模的放大。其次是投资策略市场 化。制定投资策略时，应充分考虑风险和投资收益的最佳 平衡。同时，还应结合基金情况，进一步突破引导基金关 于地域、行业、阶段的限制，更加注重于资本生态和产业 环境的打造。再次是内部管理市场化。工作体系和流程建 设要遵循市场通行的惯例，建立完整的内控流程，包括但 不限于行业信息的数据库、基金筛选和匹配流程、法律条 款、谈判流程、基金资金流动的监测流程、投资组合管理 和风险管控流程等。最后退出要市场化。配合使用事先条 款约定、市场上转让退出、政府让利等方式，提高政府资 金的利用效率。 （三）统筹兼顾。实行基金投资组合策略 政府引导基金从设立时起，政策目标的实现程度是其 主要的考虑和出发点，而社会资本与基金管理人更关注的 是投资回报。因此，实行基金的投资组合策略势在必行。 政府引导基金设立伊始，就应在基金规模、投资行业、 投资阶段、投资地域等方面实行差异化组合。一是可以考 虑成立规模较大的综合性投资基金；二是根据各地的产业 发展布局，考虑有针对性地成立一定规模的天使投资基金 或专业性投资基金，通过限制单个项目的投资额，促使其 主要投资初创型企业或战略性新兴产业。这样的做法，可 以最大限度地找到投资理念和专业较为契合的基金管理 人。如果基金管理人的投资理念能够接近政府引导基金的 政策目标，就会大大减少二者之间的利益冲突，从而从最 大程度上保障了政府引导基金的投资收益。 （四）明晰定位。建立完善的绩效评价体系 投资绩效评价体系的建立和完善，要从合规、管理、效 益等多个维度，全方位、立体地对相关人员和机构进行考 核，要努力做到政策效益和经济效益的兼顾。具体来说， 合规指标主要包括政府引导基金的立项合理性和投资完 成程度的评价，具体包括社会资本引入的规模、投入初创 期企业和中小型企业的资金占比及参股的子基金比例等。 管理指标主要包括政府引导基金组织、管理和资金运用等 方面的评价，主要考察基金管理的规范性和专业性，包括 合作创投企业筛选的规范性，项目评审流程规范性，引导 基金专家评审委员的专业评审能力以及内部控制制度的 健全性等。效益指标主要是指对引导基金运行效果以及其 对社会影响的评价，主要包括对本区域风险投资及发展带 来的直接或间接收益、社会就业人数、当地经济的增长以 及对科技进步的贡献等。 【参考文献】 ［１】国家发改委，财政部，商务部．关于创业投资引导基金规范设立 与运作的指导意见［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｒｄｚｗｇｌｄ２００８－１０／２２／ ｃｏｎｔｅｎｔ＿ｌ １２７９７７．ｈｔｍ． 【２】周围．政府创业投资引导基金的运营管理研究【Ｄ】．复旦大学硕 士论文。２０１２． （责任编辑：Ｄ校对：Ｉ－）
