区域大气污染防治的财政政策选择

金的监督与绩效评价ꎮ

第三ꎬ加强跨区域大气污染协同治理ꎬ促进区域间财政合作ꎮ具有跨域溢出效应的大气

区域大气污染防治的财政政策选择

樊轶侠

　　一、明确中央与地方大气治理事权与支出责任划分ꎬ加强跨区城协同治理ꎮ

第一ꎬ推进中央与地方大气污染治理事权与支出责任划分改革ꎮ适当加强中央大气污染治理的事权和支出责任ꎮ党的十八届三中全会以来ꎬ我国已实施环保监察省以下垂直管理、环境监测全覆盖和环境督察制度ꎬ当前跨地区环保机构的建立已迫在眉睫ꎮ应探索建立跨地区环保机构ꎬ作为环境保护部的派出机构ꎬ其人、财、物由环境保护部统一管理ꎬ与地方政府没有直接利益关系ꎬ这样监督运行不易受到地方干扰ꎬ可理顺整合大气环境管理职责ꎮ地方在区域大气污染防治中ꎬ主要履行区域统一监测预警、区域主要污染物排放总量控制、区域污染物排放标准、区域限期治理、区域环境影响评价、区域统一限号限行、区域目标责任制等事权和支出责任ꎮ

第二ꎬ发挥国家环境决策咨询机构在大气污染投融资领域的重要作用ꎮ已成立的国家环境咨询委员会主要围绕环保领域的战略性、全局性及重大环境问题开展调查研究ꎬ发挥宏观决策咨询作用ꎬ与环保部门直接对接ꎬ尚未上升到国务院层面ꎬ更未能在环境财政方面发挥一定的支撑和协调作用ꎮ可借鉴美国联邦层面环境财政咨询委员会的经验ꎬ设立国务院层面的环境决策咨询机构ꎬ既注重原有的战略咨询作用ꎬ又能负责污染防治计划(各部门、各领域、国家)的统筹协调和经费预算的统筹分配ꎬ加强污染防治的宏观管理ꎮ同时ꎬ努力构建决策权、执行权、监督权和支出责任相分离的污染防治运行机制ꎬ加强污染防治项目及专项资

污染ꎬ需要中央和地方政府共同治理ꎮ地方政府在进行区域大气污染治理政策的协调时ꎬ必然会产生大量的“交易费用”ꎬ因此ꎬ必须设计恰当的制度去规制区域地方政府组织的相互关系ꎬ减少信息成本和不确定性ꎮ“财政合作”是解决区域大气污染治理问题的有效手段ꎮ区域协同发展中ꎬ为了合理调节辖区间的利益关系、消除行政区域的负面影响、履行区域的政府职能ꎬ需要各辖区间建立以税收、财政支出、转移支付等为主要手段的地方财政合作机制ꎮ在强化区域大气污染协同治理与区域经济发展关系的基础上ꎬ通过构建如税收共享、利益补偿、横向转移等区域财政合作机制ꎬ将财政合作机制纳入区域大气污染协同治理范围ꎮ如中央政府可针对不同区域制定不同的环境税或给予不同的补贴ꎬ引导地区之间合作达成共同目标ꎬ并通过适当的补偿机制来弥补某些地区为了减少跨界污染而带来的损失ꎮ

二、优化大气污染防治财政投入机制ꎮ第一ꎬ确定财政支持大气质量改善的重点领域ꎮ大气污染问题是长期以来多重复杂因素综合作用的结果ꎬ究其本质是经济结构、发展方式问题ꎮ各区域应根据大气污染现状和污染源解析成果ꎬ明确大气污染防治专项资金的政策定位和支出范围ꎬ突出财政支出的公共性特点ꎮ大气质量改善的重点领域可分为重点区域和重点行业两方面ꎬ准确识别大气污染防治的重点领域ꎬ事关大气污染防治财政投入的效益ꎮ大气污染防治专项资金主要用于«大气污染防治行动计划»确定的大气污染防治任务ꎮ中央和地方在进行大气污染防治专项资金分配前ꎬ应充分分析各区域大气环境质量现状ꎬ针对重点区域和区域重点污染源ꎬ进一步分析大气污染物排放现状ꎬ将大气污染防治的重点领域识别等基础工作前置ꎮ

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２０１８年第６期/总第２８５４期第二ꎬ完善区域大气污染防治资金分配方式ꎮ长期以来ꎬ各地不同程度存在资金支出进度缓慢、结存量大的问题ꎮ原因虽然是多方面的ꎬ但根本原因是管理体制不顺畅和机制不灵活ꎮ从机制来看ꎬ部分项目前期调研和基础分析不充分ꎬ资金分配合理性、支持环节可行性、投入产出有效性等研究不全面ꎬ导致专项资金分配不合理ꎮ如燃煤锅炉拆改项目中补贴对象基数审核不实ꎬ黄标车淘汰项目补贴基数不清等情况较常见ꎮ从体制来看ꎬ中央或省级掌握决策权、市县负责执行ꎬ上级往往直接确定项目或资金分配方案ꎬ上级确定的治理项目有时脱离实际ꎬ基层在推动过程中容易走偏或抓不住污染防治要点ꎮ中央和省级需创新大气污染防治专项资金分配方式ꎬ将以项目为主调整为以因素法为主ꎬ从结果导向和问题导向出发ꎬ不断强化基层政府的主体责任ꎬ使基层政府灵活使用资金ꎬ并确保大气污染防治专项资金及时发挥环境效益ꎮ

第三ꎬ创新大气污染财政投入监管机制ꎮ财政、环保部门要合理划清政府与市场的边界ꎬ对可以通过市场解决的大气污染治理项目ꎬ要积极引入社会资金ꎻ对政府承担一定支出责任的项目ꎬ要区分财政支持的层次性ꎬ采取先建后补、以奖代补、财政贴息等方式ꎬ放大资金使用效果ꎮ要加强相关专项资金使用绩效考核ꎮ财政和环保部门需要综合各地专项资金使用、大气污染治理工作量、污染减排量、环境空气质量改善状况等因素ꎬ对专项资金使用开展绩效考核ꎬ使资金清算与考核结果挂钩ꎬ对成绩突出的给予奖励ꎬ对治理效果不好的扣减专项资金ꎬ真正实现奖优罚劣ꎮ

三、完善区域大气污染防治转移支付制度ꎮ第一ꎬ完善纵向转移支付ꎮ将生态保护的努力程度、大气污染物减少量作为奖励指标ꎬ对大气质量改善地区进行奖励性一般转移支付ꎮ在环境容量不足地区ꎬ要继续坚决淘汰过剩产能ꎬ实施重点行业提标改造ꎬ强化环保约束ꎬ

密切关注特殊地区新旧动能接续中的财政风险ꎮ

第二ꎬ加强横向转移支付ꎮ由于我国横向转移支付制度和地区协商合作平台的缺失ꎬ重点大气污染区域横向补偿体系的探索急需推进ꎮ在纵向转移支付的基础上ꎬ可通过开展受益地区对重点减排地区的对口协作、定向支援、产业转移、异地开发、共建园区等多种补偿方式ꎬ建立跨省域大气生态补偿长效机制ꎮ在产业援助的形式上ꎬ受益区可以与重点减排地区共建异地工业园区ꎬ建立循环产业园帮助减排地产业转型升级、形成经济新动能ꎬ并促使其将节能减排与高质量发展紧密结合ꎮ技术援助就是受益区对减排区提供能够促进节能减排的技术帮助ꎬ如可以在减排区提供人力资源培训ꎬ促进入口外迁或产业外迁ꎬ减轻生态保护与生产生活的矛盾ꎮ实施项目援助、人才援助、财力补偿等ꎬ构建资金、技术、产业全方位的协作机制ꎮ

四、建立多元化、多渠道的大气污染防治资金保障机制ꎮ

第一ꎬ建立跨区域大气污染防治引导基金ꎮ为推动跨区域大气协同治理ꎬ可由跨省域范围内补偿方和受偿方财政分别投入一定资金ꎬ中央财政适当引导ꎬ设立“跨区域大气污染防治引导基金”ꎬ从更大范围保证大气质量ꎮ引导基金重点支持相关重点领域的大气污染治理工程、技术研发、监测检测服务等ꎮ按照引导基金市场化运作模式ꎬ并根据不同的引导方向设置子基金ꎬ如区域能源污染防治基金、新能源利用引导基金、工业污染防治基金、机动车船污染防治基金、扬尘污染防治基金等ꎮ

第二ꎬ积极探索大气污染防治领域的绿色金融创新ꎮ从政府的角度来看ꎬ对污染防治任务重、产业转型压力大的相关区域ꎬ增加其鼓励节能减排的绿色信贷指标ꎬ考虑允许其发行大气污染防治的绿色政府债券ꎮ目前国家开发银行已推出首单大气污染防治专题绿色债券ꎬ类似的金融创新需不断涌现并推广ꎬ促使金融

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经济学文摘资源向大气污染防治领域倾斜ꎬ不断支持绿色新动能培育和传统动能改造升级ꎮ搭建绿色信贷发展的基础设施ꎬ尽快将企业环境信息纳入金融信用信息基础数据库ꎮ加快推进环境污染责任保险制度建设ꎬ选择环境风险较高、大气污染较为集中的行业和领域ꎬ把相关企业纳入强制投保的范围ꎮ

第三ꎬ推动建立全国和区域的大气污染物排放指标有偿使用和交易制度ꎮ在试点基础上ꎬ全国统一的碳市场建设已经启动ꎬ下一步需在明确合理的碳排放总量控制目标之下ꎬ鼓励地区建立碳排放权交易所ꎬ而如何确定和分配碳排放权配额是机制建设的难点和焦点ꎮ配额总量设置、配额分配方案、配额履约机制、市场链接机制等要素都会影响碳市场供求ꎬ从而影响配额价格ꎬ进而带来碳市场运行效率风险ꎮ总结地方试点经验ꎬ在推进全国统一市场建设时需进行科学合理的顶层设计ꎮ

(李摘自«改革»２０１８年第１期«“打赢蓝天保卫战”与区域大气污染防治的财政政策»)

合吸引资金进入环保领域ꎮ一方面可以吸引国外资金投资我国环保产业ꎬ另一方面加强国债对环保方面的支持力度ꎬ考虑发行专门用于环境保护的国债ꎮ同时加大转移支付力度ꎬ特别是对中西部地区积极鼓励企业自主融资ꎮ污染源的治理并没有得到有效的重视ꎬ目前普遍认为对工业污染的治理会在一定程度上降低经济增长速度ꎬ因此忽视了对其的治理ꎬ严重的雾霾天气很大程度上就是由工业污染源造成的ꎮ因此ꎬ在当下ꎬ应该调整环保投资的重心ꎬ加大对工业污染源的治理ꎬ对于重工业的治理更应该建立专项资金ꎬ加强对企业生产技术的改进与革新ꎬ争取在源头上尽可能减少污染ꎮ

二、改革现行环境保护税收制度ꎮ

税ꎮ以“收费为主ꎬ税收为辅”是一直以来的一个基本格局ꎬ我国«环境保护税法»自２０１８年１月１日起实施ꎬ应尽快将目前的收费转化为相关环境税ꎬ健全环境保护税ꎬ使其在中国的环境保护税制中发挥基础性作用ꎮ

环境保护税建立的目标在短期上应该是减１􀆰逐渐进行费改税ꎬ积极施行环境保护３􀆰优化投资结构ꎮ目前来看ꎬ我国对工业

完善我国环境保护财政政策的建议

盖中伟

一、建立并完善财政环保投入机制ꎮ据国际经验ꎬ当环保投入至少达到ＧＤＰ的２％

１􀆰建立长期有效的环保预算增长机制ꎮ根

少污染、促进资源节约ꎻ在中期的目标上应该是调整产业结构ꎬ促进产业的优化升级ꎻ在长期上的目标应该是承担负责任的大国形象ꎬ利用本国的优势号召国际社会一起解决环境问题ꎮ在纳税人选择上ꎬ遵循“谁污染ꎬ谁付费”的原则ꎬ选择在生产生活中对环境造成污染的单位和个人ꎮ在税率选择上ꎬ应该按照排污量和排污浓度来综合确定ꎬ同时要根据我国环境现状来确定ꎬ不同时期应作出不同的调整ꎬ因时制宜ꎮ税ꎬ我国应借鉴国外经验ꎬ扩大资源税的征税范围ꎬ尽快将其他资源如水、草地等众多再生时间比较长的资源纳入征税范围ꎬ扩大对资源的保护力度ꎮ其次ꎬ提高资源税的税率ꎬ目前我国原油价格每吨３０００多元人民币ꎬ其中资源税只有１４~３０元ꎬ资源税太低不利于资源的可

２􀆰完善现行的税收制度ꎮ首先ꎬ对于资源

时ꎬ环境问题才能得到改善ꎮ我国长期以来没有突破２％ꎮ要逐步提高政府预算资金中环保资金的投入比重ꎬ确保财政对于环保的预算增速高于财政收入的增长幅度ꎬ同时财政对于环保方面予以一定的倾斜支持ꎬ科学制定指标ꎬ确保在环保问题上有足够的资金支持ꎮ

资金主要来源于中央政府财政拨款ꎬ要拓宽资金来源栗道ꎬ将政府与市场结合起来ꎬ多方配

２􀆰拓宽环保资金来源渠道ꎮ目前我国环保

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