法制视点２０１４年第５期 论行政诉讼法的受案范围 ——魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案评析 李［摘静 （广州大学，广东广州５１０００６） 要】 内部行政行为是否属于行政诉讼的受案范围，一直以来备受争议。面对我国司法实践中越来越多的立案难问题，本文拟通 过对来安县政府收回土地使用权批复案的评析，结合近期行政诉讼法修正案的审议来探讨行政诉讼法的受案范围问题。 ［关键词】受案范围；批复；内部行政行为 【中图分类号】Ｄ９２ 一【文献标识码】Ａ 【文章编号】１００７—４２４４（２０１４）０５—０９９—２ 面的行政诉讼法理论及相应的法律规定：一是内部行政行为是 否属于受案范围：二是本案中来安县政府的该项批复是否可以 归人我国行政诉讼法的受案范围。 二、行政诉讼的受案范围概述 （一）行政诉讼受案范围的概念 、魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案 （一）基本事实 ２０１０年８月３１日，安徽省来安县闰土资源和房产管理局向来 安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收 回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。９月６日，来安 县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块 国有土地使用权的批复》。来安县国土资源和房产管理局收到该 批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用 受案范围是启动行政诉讼程序的基础，它关系到公民权利 保护的力度，规制着审判权与行政权的关系，也是行政诉讼法实 施以来争议最多、分歧最大的问题。 （二）国外的相关规定 权决定．而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。魏永高、陈 守志的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其对来安县人民 政府收回国有土地使用权批复不服，提起行政复议。２０１ ｌ￣ｌＺ９月 西方发达国家在限制政府权力、保障公民权利方面，有着比 ２０日．滁州市人民政府作出《行政复汉决定书》，维持来安县人民 政府的批复。魏永高、陈守志仍不服，提起行政诉讼，请求人民法 院撤销来安县人民政府上述批复。 滁州市中级人民法院于２０１１年１２月２３日作出（２０１１）滁行初 字第６号行政裁定：驳回魏永高、陈守志的起诉。魏永高、陈守志 提出上诉．安徽省高级人民法院于２０１２年９月１０日作出（２０１２）皖 行终字第１４号行政裁定：一、撤销滁州市中级人民法院（２０１１）滁 我国更加成熟的理论以及完备的立法。由于行政权天然的扩张 性而司法权处于相对弱势．因此赋予法院审查行政行为合法性 的权力显得尤为重要。西方国家有着各具特色的受案范围划分 方式。一是制定法形式，即通过成文法明确规定受案范围，以大 陆法系国家为主要代表。美国虽为不成文法判例国家，但其受案 范围主要通过行政程序法和其他法律规定。二是判例法形式，即 通过判例的形式确定受案范围，以英国等判例法系国家为主要 代表。法国虽是成文法国家，但其受案范围主要是通过判例确 式： １．概括模式。如美国、日本。美国法院受理行政诉讼案件主要 行初字第６号行政裁定；二、指令滁州市中级人民法院继续审理 定。在此基础上，国外行政诉讼受案范围界定主要有以下几种模 本案。 （二）争论点 来安县人民政府作出的此项批复是否属于我国现行行政诉 讼法的受案范围。 ｆ三）判决理由 是依据宪法第５修正案和第１４修正案中“正当程序”条款和行政 程序法；日本宪法规定“行政机关不得实施作为最终的审判。”《行 政案件诉讼法》规定抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉 而不做具体列举。 根据《土地储备管理办法》和《安徽省国有土地储备办法》以 讼四种诉讼类型．收回方式储备国有土地的程序规定．来安县国土资源行政主管 ２．列举模式。如瑞士、瑞典。瑞典行政法院负责受理涉税案 部门在来安县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复 件、国家机关失职引起的案件、社会保险案件 。 后．应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有 ３．排除模式。如英国、法国、芬兰。在这些国家除了排除Ｉ生内 土地使用权通知。来安县人民政府的批复属于内部行政行为，不 容．其余都是司法可以审查的范围。以法国为例，法国排除的范 外国机关行为、政府行为五类。 向相对人送达，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，一般不 围包括私人行为、司法机关行为、属于行政诉讼的受案范嗣。但本案中，来安县人民政府作出批复 后．来安县围土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效 ４．概括加排除模式。以德国为典型，德国基本法规定任何人 权利遭到公共机关侵犯可以向法院提出诉讼。《联邦行政法院 法》规定所有不属于宪法范围的公法争议，如果联邦法律没有明 确规定由其他法院处理都可以提起行政诉讼。从这些规定来看． 他们首先概括受案范围但排除了宪法范围的案件以及其他法律 有特别规定的案件。 （三）我国现行法律的规定 关于行政诉讼的受案范围的涵义，通说认为行政诉讼的受 案范围是“法院的主管范围，是指人民法院受理行政案件的范 围，即法律规定的，法院受理审判一定范围内行政案件的权限。” 也有学者认为“是法院受理行政案件，裁判行政争议的范围。”笔 者认为行政诉讼法的受案范围是行政相对人能够通过司法程序 对造成自身不利的行政行为进行司法救济资源的多少。实质上 力的法律文书，即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施 拆迁补偿安置行为．对原土地使用权人的权利义务产生了实际 影响：原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复 的内容．并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也 告知了诉权，该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的 具体行政行为。因此，对该批复不服提起行政诉讼的，人民法院 应当依法受理。 （四）评析 本案的审判结果即是行政诉讼法受案范围的具体应用。为 何同一制度，一审中院和二审高院却做出了不同的认定结果？解 决本案的关键是：来安县政府所做的该项批复是否属于我国行 政诉讼法的受案范围。对于这一问题的认定，具体涉及以下几方 既标志着司法权与行政权的界限和关系，也反映着公民、法人和 理论前沿２０１４年第５期 其他组织即行政管理相对人的权利受法律保护的范围程度。最高 人民法院在１９９１年最高人民法院《关于贯彻执行（中华人民共和 确定的，它随着法律规定的变化而变化。 三、本案判决适当与否 国行政诉讼法）若干问题的意见（试行）》（以下简称《若干意见》）和 ２０００年最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若 本案的判决可以从内部行政行为是否属于受案范围和批复 是否属于受案范围来论证。 （一）内部行政行为是否属于受≮范围 干问题的解释》（以下简称《若干解释》）这两次对行政诉讼法所作 的较为全面的司法解释中就相当重视对受案范围的解释 我国《行政诉讼法》对此问题在第二章通过列举与概括的方 前面已经讲述，在我国，内部行政行为是不可以提起行政诉 讼的，不属于行政诉讼的受案范围。在内部行政行为中的工作关 系方面，近年来行政诉讼领域出现了一大批新类型案件，行政相 式作了专章规定。 １．对受案范围的总体划分。《行政诉讼法》规定：“公民、法人 或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行 对人起诉的是行政机关内部的批复、指令甚至会议纪要等行为 或者文件。本案中来安县政府对其下属的国土资源和房产管理 局报送的《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收回该县永 阳东路与塔山中路部分地块土地使用权所做的《关于同意收回 为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼 ” ２．对受案范围的列举。可分为三类：第一类是《行政诉讼法》 第ｌ １条列举规定的７种具体行政行为：第二类是该条第８项概 括性规定的涉及人身权、财产权的具体行政行为：第三类是该条 最后一款规定的其他法律法规确定为受案范围的具体行政行 为。第一，《行政诉讼法》列举规定的７种具体行政行为分别是：行 政处罚行为，行政强制措施．相对人认为侵犯其法定经营自主权 的行为。颁发证照行为，相对人认为不履行保护其人身权、财产 权法定职责的行为，发放抚恤金行为，相对人认 为违法要求其履行义务的行为。 ３．不可诉行为。《行政诉讼法》明确排除作为行政诉讼案件受 理的行政行为有下述四类：国家行为、抽象行政行为、内部行政行 为、终局行政行为。而在《行政诉讼法若干问题的解释》当中，列 举排除的受案范围更为具体明确，包括：公安、国家安全机关依 照刑事诉讼法的明确授权实施的行为：调解行为以及法律规定 的仲裁行为：不具有强制力的行政指导行为：驳回当事人对行政 行为提起申诉的重复处理行为：对公民、法人或其他组织权利义 务不产生实际影响的行为。 （１）国家行为。通常标准是：直接以国家名义实施，涉及国家 主权或重大国家利益，政治性很强等。 （２）抽象行政行为。抽象行政行为包括两类：第一类是行政立 法行为，包括行政机关制定行政法规和规章的行为。第二类是一 般抽象行政行为。指行政机关制定、发布具有普遍约束力的决 定、命令的行为。 当然，《行政诉讼法》排除抽象行政行为作为行政诉讼受案 范围，只是确定行政相对不能单独以抽象行政行为作为诉讼客 体，不能直接对抽象行政行为提起诉讼，而并非不允许行政相对 人在提起对具体行政行为的诉讼中．同时提起对据以作出具体 行政化行为的抽象行政行为的合法性异议。 在行政诉讼中，法院虽然不能以抽象行政行为作为司法审 查的直接对象；但是，如果行政相对人在起诉具体行政行为时提 起对抽象行政行为的异议．它就应该审查该抽象行政行为的合 法性。法院虽不能自行和直接宣布违法的抽象行政行为无效和 撤销它们，但可在审查具体行政行为时不适用它们而直接适用 法律或高层次的合法抽象行政行为，以此为行政相对人提供救 济。当然，我国法院目前完全排除受理涉及抽象行政行为的案件 是有很多缺陷和弊端的。 （３）内部行政行为。不属于行政诉讼的受案范围。内部行政 行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政 组织内部产生法律效力的行政行为。 这主要分为两类：第一类是工作性质的。如上级机关对下级机关 的指示、命令、批准等。第二类是人事性质的，指行政机关对工作 人员的奖惩、任免、考核、调动、工资、福利等。 （４）终局行政行为。终局行政行为是指法律规定由行政机关 最终裁决的具体行政行为。其不同于前述三种行为，其范围是不 １００ 永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》即是此 类行政行为。 司法实践中认为内部批复等行政行为往往不直接对相对人 产生影响，根据行政诉讼法司法解释的规定，即相对人应直接以 做出具体行政行为的机关为被告。但是我们发现做出具体行政 行为的机关来安县国土资源和房产管理局所依据的是其上级机 关来安县政府的指示和命令，假使法院判令该国土资源和房产 管理局的具体行政行为违法．但是仍然对最终起决定作用的县 政府或者县政府的指示批复无能为力，我国法律也并未赋予司 法机关对于规章以下的规范性文件进行司法审查的职权．因此 行政相对人的合法权益无法得到维护。如果一再坚持因上级机 关对下级机关的指示批复为内部行政行为不属法院受案范同实 为不妥。但是将所有上级机关对下级机关的指示批复都纳入行 政诉讼受案范围也不恰当，要具体问题具体分析。 （二）批复是否属于受案范围 根据《土地储备管理办法》和《安徽省国有土地储备办法》以 收回方式储备国有土地的程序规定，来安县国土资源行政主管 部门在来安县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复 后．应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有 土地使用权通知。来安县人民政府的批复属于内部行政行为．不 向相对人送达．对相对人的权利义务尚未产生实际影响，一般不 属于行政诉讼的受案范围。但本案中，来安县人民政府作出批复 后，来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效 力的法律文书，即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施 拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际 影响：原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复 的内容，并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也 告知了诉权．该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的 具体行政行为。因此，对该批复不服提起行政诉讼的，属于行政 诉讼的受案范同，人民法院应当依法受理。 四、结语 随着行政诉讼法修正草案的审议，给解决行政诉讼立案难 的问题带来了希望。对于从立法层面保障人民的民主与人权起 到了重大的作用，是建设法治国家的重大进步。 参考文献： 【１］王名扬．英国行政法［Ｍ】．北京：北京大学出版社，２００７． 【２］张怡辉．多元并举与有机协调：劳动争议受案范围的完善路径 卟中州Ｉ学刊，２０１３，（８）． 【３】张慧聪．宪法基本原则指导下的行政诉讼受案范围探讨卟人 民论坛，２０１３，（２３）． 作者简介：李静（１９８８－），女，河南南阳人，广７，１１大学硕士研 究生，研究方向：行政法。
