公益诉讼文献综述

（一）公益诉讼发展历程

公益诉讼源自古罗马的法律制度，在古罗马诉讼程序中,有公益诉讼和私益诉讼之分,私益诉讼是为保护个人所有权而设定的诉讼,仅特定人方可提起;公益诉讼乃是保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定者外,凡罗马市民均可提起，古罗马公益诉讼的产生是古罗马国家机构的不健全的产物,古罗马当时的政权机构,远没有近代这样健全和周密,因为仅仅依靠官吏的力量维护社会公共利益远不足够,因此授权市民代表社会集体直接起诉,以补救其不足，公诉又分市民法公诉和大法官公诉，前者是由市民法所规定,被告所付的罚金归国库,但起诉者可得一定的奖金，后者为大法官法等谕令所规定,被告所付的罚金归起诉者所得\"如果对同一案件有数人起诉,则由法官选择一人为原告。因此,在古罗马公益诉讼又被称为罚诉讼,民众诉讼。

1954年我国《检察院组织法》第四条第六项规定了检察机关有权提起或参加公益诉讼,但由于缺乏社会经济基础和法治基础,当时的司法实务并未产生过判例,公益诉讼也未能引起理论界的注意。1997年河南省南阳市方城县检察院提起了一起国有资产的公益诉讼案件,司法实务因此才有了公益诉讼的案例,但即便有了公益诉讼的实践,法学理论界还是未对此做出及时的回应并进行深入研究。直到1999年,重庆发生了一起公共安全事故“彩虹桥”倒塌事件,天津师范大学一名年轻的学者韩志红敏锐地将其与公益诉讼联系到了一起,在《中国律师》上发表了一篇题为《公益诉讼制度:公民参加国家事务管理的新途径，从重庆綦江“彩虹桥”倒塌案说开去》的论文,公益诉讼才走进法学理论界的视野。不过此时的社会经济发展和法治水平已远远超过1954年,因此,公益诉讼一走进法学理论界的视野,即显示了其旺盛的活力,在随后10年间,公益诉讼的研究吸引了众多学者的参与,呈现出百花齐放、百家争鸣的繁荣。随着我国改革开放步伐的日趋加快，体制转型势在必行。与此相伴也出现了许多公共利益被损害的现象。如国有资产的流失，据国家国有资产管理局的统计和测算，进人90年代以来，平均每天都有近亿元的国有资产流失，许多国有资产流失案件令人触目惊心，却又因种种原因无入主张权利，无法进入司法的管辖和监督，此外还涉及环保领域，经济发展带来的环境问题已引起了社会的广泛关注，在国内为保护环境公益而提起诉讼的案例增多。如东南大学两名教授就南京市中山陵园管理局于紫金山顶兴建观景台一事，向南京市中级法院提起行政诉讼，要求市规划局撤销对紫金山观景台的规划许可。公益诉讼试图进入司法领域，寻求法律的保障。但遗憾的是，现实中法院却以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉。导致法院不愿受理的症结在于我国严格的“诉之利益”原则，即在确认当事人是否适格时以具备诉讼上的利害关系为标准，“诉之利益”成为连结实体法和程序法的枢纽。该原则在我国立法中也有明确体现，民事诉讼法第108条规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。正是由于这一严格的利害关系原则导致了我国对于公共利益的救济手段与保护力度十分匮乏。通过借鉴国外公益诉讼发展的相关理论以及针对我国现阶段的发展困境，只有通过对“诉之利益”理论的重新认识，扩大当事人适格理论的范围，才是构建我国公益诉讼制度的出路。

（二）公益诉讼的特点以及分类 公益诉讼的特点

1.公益诉讼的目的是为了保护国家，社会公共利益,追求社会公平,维护良好社会秩序,从而促使整个社会稳定迅速地发展，这是现代公益诉讼不同于普通民事诉讼和一般行政诉讼的本质特征。

2.公益诉讼的起诉主体具有广泛性\"首先,与传统的纠纷解决诉讼的发起主体不同,公益诉讼的发起者可以与本案无直接利害关系,为维护国家!社会利益,任何个人或团体都可把侵

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害公共利益之人推上被告席,以达到对自身权利深层次的终极关怀以及实现个体对国家事务的管理，其次,公益诉讼的发起主体大多是由被告方的活动而受到加害或加害危险的市民,而且在多数情况下表现为人数众多,具有集团性或扩散性,而被告方主要是公共机构!公共团体或大企业,这种集团性和扩散性的对峙模式几乎是现代公益诉讼的支配性模式。

3.公益诉讼的争点具有社会性，与传统的民事诉讼中争执的焦点是当事人之间的个别权利义务不同,现代公益诉讼的争点具有社会化的特性:社会福利关系诉讼，公害诉讼，消费者诉讼等是牵涉某一群体整体利益的纠纷。

4.公益诉讼的功能主要是预防性停止，这类诉讼案件,原告对被告的实质请求内容不同于大多数传统型的诉讼都属于损害赔偿类的侵权之诉,当涉及众多的小额请求时,私人诉讼的目的并不在于获得损害赔偿或对于个人权利的维护,而更多甚至全部是在于使做错事的人通过付出代价而为社会的福利作出贡献,换一言之,震慑和改变行为是其主要的目的\"0-孙由此可见,公益诉讼对公共政策的调整，修改及其今后的走向,包括目标定位!价值定位会产生一定的影响。

5.公益诉讼案件在程序上具有特殊性,由于在多数情况下存在着原告人数众多,具有集团性和扩散性等特征,且原被告双方往往势力悬殊而且较多涉及到环境公害，不正当竞争!股东权益纠纷，消费者纠纷,这类纠纷在权利主张和举证方面都面临巨大的困难\"例如在环境公害造成的人身赔偿的损害诉讼中,存在着证据偏在和新颖的科学证明等难以克服的障碍,因此,在当事人适格，请求的内容!举证责任的分配!判决的效力扩张等方面都具有异与传统诉讼的特殊程序。

对于公益诉讼，根据不同的标准，可作不同的分类。

1. 根据诉讼的性质，可分为民事公益诉讼、行政公益诉讼。公益诉讼应当是一种独立的诉讼类型，其最终应当是与现在三大诉讼并列的一种诉讼。但是，考虑到公益诉讼中所提出的诉讼请求的特点，以及与现行诉讼制度和谐发展，可以把诉讼请求基于民事请求权的归结为民事公益诉讼，而起诉被告是行政机关，起诉请求行政机关进行行政行为的为行政公益诉讼。需要注意的是，公益诉讼中没有所谓的“刑事公益诉讼”，因为在我国，犯罪行为不仅侵了个人和社会的利益，也侵犯了国家利益，如果侵害公共利益达到犯罪的程度，都是刑事公诉案件。

2. 根据提起公益诉讼的主体情况，可以分为公诉公益诉讼、私诉公益诉讼。公诉公益诉讼是根据法律规定，由检察院代表国家所提起的公益诉讼；私诉公益诉讼是公民或者社会团体提起的公益诉讼。

3. 根据公益诉讼当事人的确定方式，可分为法定公益诉讼、协议公益诉讼和任意公益诉讼。法定公益诉讼是指根据法律规定，某些主体对于一定范围内的公共利益有保护之责，或者其自身即为权利主体，在该特定公共利益受到侵害时，即以原告身份提起的诉讼。协议公益诉讼是指在公共利益受到侵害时，有权主体根据法律规定，将起诉权利通过协议授予某些社会团体或者公民，由其作为原告起诉。协议公益诉讼最常见的是公益诉讼信托。任意公益诉讼是指在公共利益受到侵害时，本国公民或者依法成立的社会团体均有权提起诉讼。

4. 根据公益诉讼保护的利益不同，可分为环境公益诉讼、劳动公益诉讼、消费者权益保护公益诉讼、基本平等权保护公益诉讼、基金公益诉讼和其他公益诉讼。

5. 根据提起公益诉讼的目的不同，分为以实体权益保护为目的的主观公益诉讼，以保护法律秩序和道德秩序为目的的客观公益诉讼。 （三）公益诉讼发展存在问题 1.主体资格限制

关于公益诉讼的主体问题，一直存在着激烈的争论。相对于公益诉讼被告的确定较为容易而言，公益诉讼面临的难点问题之一就是如何确定其原告，而在确定公益诉讼的原告时，

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当事人适格成为世界各国在公益诉讼制度构建过程中无法回避的理论障碍。与传统的私益诉讼不同，公益诉讼的原告与被诉的行为之间不存在直接的利害关系，而按照传统标准，原告必须对被诉行为存在诉之利益，诉之利益是任何一个诉讼必须具备的诉讼要件，它掌握着启动权利主张进入诉讼审判过程的关键，是连结实体法和程序法的枢纽，根据传统的诉之利益理论，只有自己的合法权益受到违法侵害的人，才能成为正当当事人，具备起诉的资格，这种标准被称为“直接利害关系原则”。在我国要构建的公益诉讼中，应当结合当今世界一些国家公益诉讼的实践经验和诉讼自身的规律，将公民和某些社会团体成为公益诉讼原告的作为主要制度模式。“私人检察总长”理论表明，公益诉讼主体的适格来源于国家法律的授权这符合我国成文法的传统。因此，从有效保护公共利益的角度讲，我国法律应当赋予检察机关、行政机关、社会组织和公民个人以公益诉讼起诉主体资格。

2.公益诉讼案件范围不全面

修正后的《民事诉讼法》第五十五条规定了对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为可以提起公益诉讼。即其只是做了笼统规定，列举了污染环境和侵害众多消费者合法权益两种情形。但是，社会生活纷繁复杂，存在着各种各样的侵害，涉及到公益诉讼的范围也远超过这两种情形。例如还有不正当竞争和垄断经营、行政机关不正当的具体行政行为、公民人身损害等一些其他类型的案件。虽说法律应具有简洁性，不应过于繁杂，但同时法律也具有包容性，应考虑到各种情形。鉴于此，我国应结合社会关注的热点、焦点、重大事件频发领域，进一步通过司法解释，以列举的方式将公益诉讼案件范围规定的更全面。各地也可以根据地方特色情况，通过地方性法规将本地公益诉讼范围细化，使公益诉讼在司法实践中更具可操作性。

3．诉讼权利的滥用 不可避免，公共利益的特点需要公益诉讼的开放性，同时这种开放性极有可能招致滥诉的可能。目前关于公共利益界定并不存在十分清晰的界定，可能存在公众为了一些并不需要通过诉讼解决的案件而以公益诉讼的名义进行诉讼，例如针对行政机关提出的行政公益诉讼，应当遵循穷尽行政救济的原则，原告一方会避过向行政机关提出行政请求或者行政申诉， 直接进行起诉，在民事公益诉讼中，对于自己并不直接享有权利，或者是以维护公共秩序为由提起的公益诉讼存在着诉讼权利滥用的情况。

4. 公益诉讼的操作流程以及诉讼费用设计不清楚，不利于司法实践

公益诉讼案件侵犯的多是多数人的利益即公益，所涉及的有关机关、社会组织、个人就具有提起诉讼的权利，但是正是这样也就不可避免的会产生滥诉的现象。对于此我们可以在程序设计中设置必要的前置程序防止滥诉现象同时也减轻司法机关的压力。如规定公益诉讼案件要先向有关行政机关举报要求做出处理，只有在规定期限内不予以答复或不予处理的才可向法院提起诉讼；或是在向法院起诉后，法院可将案件先移送给有关机关，若逾期不处理的，法院再受理。修改后的《民事诉讼法》对公益诉讼给出的是宏观、抽象的规定，对于公益诉讼案件的诉讼程序如何并未做详细规定，这不利于公益诉讼案件在司法实践中的处理。可以在司法解释中就公益诉讼案件的具体流程从提起、审判程序、到执行做出详细的规定，增强在司法实践中的可操作性。诉讼费用的承担，由于公益诉讼不是或不全是为了个人利益而是为了社会公众的利益提起的，所以对于公益诉讼的诉讼费用也应做特殊规定：（1）可以减免原告的诉讼费用或是准予缓缴。（2）设立诉讼费援助等诉讼费用求助措施，对于诉讼成本较高而经济能力有限的当事人进行救济。（3）可以借鉴美国的做法建立奖励制度，原告可从被告缴纳的罚金中抽成，这样还可以激励公民积极地参与到公益诉讼中来，维护社会公共利益。（4）可以建立公益诉讼专项基金的建立，统一收取和管理，用于对重大事件的治理，同时如果原告败诉的也可以由专项基金支付一部分，而不是全部由原告承当，以减轻原告的诉讼负担。公益诉讼专项基金在昆明早有实践，昆明建立了环境公益诉讼专项救济基金，制

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定了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，这一做法是值得借鉴的。 （四）公益诉讼对策分析 1.扩大公益诉讼的原告资格

我国民诉法所采取的是比较彻底的原告一元化，即有权发动诉讼的原告只能而且必须是受害者本人亦即实体权利关系人。实践中，这种规定，对当事人维护公共利益造成了很大的障碍。同传统诉讼不同，公益诉讼是原告为了维护公共利益提起的诉讼，而包括国家利益、社会公共利益在内的公共利益并非专属于某个人或某个组织，而是为全社会所共享与维护的，其主体范围涵盖了国家机关、相关的组织或个人，所以传统诉讼的“直接利害关系人”的原告判断标准不能适用于公益诉讼，针对公益诉讼，构建我国的公益诉讼制度，应结合国外公益诉讼的实践经验和诉讼自身的规律，赋予检察机关、行政机关、社会组织和公民个人以公益诉讼起诉主体资格。对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，应由法律规定的机关和有关组织、公民向人民法院提起诉讼，这样便增加了公益诉讼制度以保障当事人的诉讼权利。

2.明确诉讼范围

从目前我国的国情来说，行政权因其效率性和广泛性，在维护公共利益方面确实起到了很大的作用。但是由于我国行政管理自身存在的局限性，如政府职能部门法律意识不强，地方保护主义盛行等，使得行政权在保护公共利益方面产生了很大的漏洞。于此同时，由于法律规定的缺位，作为保护公共利益最后一道防线的司法权和司法机关也束手无策。尽管行政机关在维护公共利益方面存在着很多不足，但是目前行政权仍然是我国治理社会的主要手段，如过大地扩张司法权力必然会与现有的政治框架形成冲突，使法院的判决失去可操作性，影响到司法的权威。因此我们在设计民事公益诉讼法律制度时不得不考虑行政权和司法权的平衡。从法院主管的角度来看，确定民事公益诉讼的受案范围，还可以防止个人无节制地滥用公益诉讼程序、增加司法机关不必要的沉重负担。因此，从目前我国公共利益面临的实际问题，结合我国司法资源分布的现状。 3.诉权滥用的防止

公共利益的特点需要公益诉讼的开放性，同时这种开放性极有可能招致滥诉的可能。所以，虽然大多数公益诉讼是为了公众的利益而为，但是不能否认的是，仍然存在着为了获得私利而滥用公益诉讼的行为存在。对于可能的诉权滥用，应当设立有效机制，防止诉权滥用。但是公益诉讼在我国仍处在起步阶段，为此既要限制滥用公益诉讼行为，又不能打击有意维护公共利益者的积极性。体制的不健全和良好的法治环境的欠缺仍然是制约公益诉讼在我国发展的关键因素。制度的改进，如扩大原告资格，分担诉讼费用，减轻举证责任，能鼓励更多的公民拿起法律武器积极维护国家和社会公共利益，但是要真正实现良性发展，中国的公 益诉讼必须经历一个思想培育、理念传播、民众素质发展的渐进式的过程，不可操之过急。

4. 在公益诉讼的程序和法诉讼费用设计上需要有别于一般诉讼。

例如，如前所述，对于个人提起公益诉讼的请求，应当坚持机关、团体优先起诉原则，以遏制滥诉。而对于行政公益诉讼来说，可以考虑复议前置，以促使行政系统自主纠错功能的发挥，最大限度节约公共资源。再如，在举证责任的承担上，一般的民事诉讼奉行“谁主张，谁举证”原则，但是在民事公益诉讼中，往往一些重要的专门信息、数据和技术证据为被告所掌握，因此，有必要针对特定案件采取举证责任的倒置原则。又如，公益诉讼中可能不存在反诉的情形； 公益诉讼也不宜采取简易程序审理。例如，对于被告败诉的公益诉讼， 从惩戒和遏制的角度来看，可以考虑引入惩罚性赔偿制度。再如，对于获得胜诉的公益案件，对于个体当事人而言，应当依法获得相应的奖励，以鼓励其公益行为并弥补诉讼给其带来的支出负担， 而对于检察机关而言，维护公共利益是其法定职责的应有内容，况且其财力也有充分的保证，无需施以奖励。再如，公益诉讼的裁判结果一般具有普适性，裁判效力及于

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权益受到影响而实际上未参加诉讼者。又如，对于公益诉讼人败诉时诉讼费用的承担也应当有别于一般诉讼人。

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