分类管理下法官助理制度的思考

分类管理下法官助理制度的思考

作者：李晨毅 郑成伟

来源：《管理观察》2014年第31期

摘要：长期以来，我国法院系统对法官沿用普通公务员管理模式。这种管理模式不能充分体现司法职业特点，也不利于诉讼效率与司法公正。当前随着司法体制改革的深入进行，法院人事管理改革步伐逐步加快。本文结合法官助理制度产生的背景与现状分析并提出建议，以期对我国法官助理制度的完善有所助益。 关键词：法官助理 制度 法律

2014年，《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》出台，与之配套的改革措施则是拓宽审判辅助人员的来源渠道，建立审判辅助人员的正常增补机制，减少法官事务性工作负担。作事实上为审判辅助人员的法官助理管理制度改革工作已经试行多年，法官助理的管理等方面都取得了一定得成绩，但也存在诸多问题。 1.法官助理制度产生的背景

为了实现诉讼公平正义、提高诉讼效率的改革目标，最高人民法院自20世纪80年代未开始探索新的审判方式，陆续对诉讼案件的流程管理、审判程序等进行了改革和完善，希望通过这一系列的改革在提高案件审判质量的同时提高诉讼效率，减少积案。在此背景下最高法院提出的解决方法是在继续深化审判方式改革的同时进行法官职业化建设，对法官队伍的人事制度及审判组织方式进行改革，以“法官职业化为核心”，大力推行法院工作人员分类管理，完善有利于各项工作协调发展、各类人员各尽其能的管理体系，形成“身份明确、职责清晰、管理严格、配置合理”的人事体制格局。法官助理制度被认为是提高法官队伍整体素质的一个重要载体，是司法权优化配置的重要组成部分，是法院队伍管理规范化和科学化的必由之路，是实行法官职业化、专业化的突破口。

2002年7月18日，最高人民法院下发了《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，该《意见》提出在全国法院试行法官助理制度。2004年9月，最高人民法院下发了《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》，正式确定在北京市海淀区人民法院、深圳市中级人民法院、海南省高级人民法院、重庆市沙坪坝区人民法院等18个法院试行法官助理制度。至今我国法官助理制度的雏形已基本形成。 2.法官助理制度成绩与问题 2.1法官助理制度取得的成绩

通过探索，试点法院形成了法官+法官助理+书记员的审判组织模式，科学合理配置审判资源，较好地处理了法官选任、建立法官助理制度与书记员单独系列之间的关系，实现了案件的

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繁简分流，法官助理制度的实行对于缓解法院审判工作压力大、法官员额短缺、提高工作效率将起到促进作用。初步形成了法官助理在审判运作配套管理制度，促进了区法官职业化进程。比如北京市房山区人民法院法官数量比改革前减少30%，然而法官数量的减少并没有影响办案效率和质量。重庆市沙坪坝区人民法院从试点前人均年结案119.8件到试点后人均年结案190.8件，同比上升59.27%。与此同时多数试点法院的上诉率和上诉案件发改率明显降低，案件调解率保持较高比例，当事人对承办法官的投诉逐年减少。许多试点法院以法官助理改革带动全局工作发展，如北京市海淀区人民法院、房山区人民法院、山东省东营市中级人民法院、江苏省常州市中级人民法院等多次立功受奖，先后被评为“全国人民满意的好法院”和“全国模范法院”。这意味着法官职业化是有实现的可能的。但它在我国法院系统还处于试行阶段，法官助理的职能及条件不是很明确和规范，尚需要进一步地探索与完善。 2.2法官助理制度存在问题

与现行的法院人事管理体制存在矛盾。长期以来，我国法院系统人事管理一直沿用行政化管理模式，对法院所有人员实行一体化行政管理。其弊端是法院本身不能根据自身需要决定招录的人数，而目前的状况是法院需要大量的法官助理，但却没有相应的编制，限制了法官助理的招录。个别地方法院采用聘用制法官助理制，但是推行比较困难。一方面是法院经费紧张，地方财政不扶持，对聘用法官助理的工资待遇不能很好地解决，致使法官助理队伍不稳定。另一方面地方党委清理各单位临时人员，其将聘任的法官助理也列入其中要求一律辞退。这样的行政管理体制与审判工作存在矛盾。

职责不明确、履职缺乏法律依据。地方法院在试点工作中，没有制定一套符合自身发展的法官助理管理制度，没有明确法官助理的职责和条件。各试点法院对法官助理的职责内容并不统一，产生了以下几种设置：有的法院法官助理专门负责庭前准备工作、有的法院法官助理履行参加合议庭评议、起草法律文书等准法官的职责、有的法院法官助理负责送达法律文书、调查取证等程序性职责。此外法官助理没有专门的管理机构，加之职责不明确，其工作职责处于一种无序状态。此外在法实践中，如开庭时法官助理是否应有座席及位置，判决书中是否具名等具体问题未得到解决。

晋升通道狭窄，缺乏考核激励机制。在工作量的考核方面，最高法院文件虽然规定对于法官助理实行量化考核，但是全面具体的考核评价标准尚未建立，影响到法官助理工作的积极性。在晋升方面，法官助理考核激励缺乏与教育培训制度、竞争上岗激励机制、职级工资激励机制、任用晋级制度以及辞职辞退制度等配套机制。对法官助理的“前途”没有明确规划。 3.完善我国法官助理制度构想

3.1通过立法明确法官助理的性质和职责范围

必须通过立法赋予法官助理制度存合法性，法官助理的性质是专职法官审判辅助工作的法院工作人员。一是法官助理是法院的工作人员，二是法官助理需要做的是审判辅助工作，其区

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别于助理审判员和书记员和助理审判员；关于法官助理的职责范围，应当明确法官助理具有处理送达诉讼文书、财产保全、调查取证等庭前准备工作和程序性事务职责，此外还应当具有起草法律文书、参与案件调解、旁听合议庭评议等准法官职责。 3.2建立独立的审判人力资源的配置方式

改革我国现行的法院人事管理体制，将其与地方人事编制体制区分开来，建立独立的审判人力资源的配置方式，从根本上改变法院人事管理单一化行政模式。根据法院工作的性质、工作任务及法官职业特点，将法院人员分为法官、司法辅助人员、行政后勤人员三种类型，并按不同类型建立相对独立而又各具特色的管理体系，以实现法院人事管理工作的科学化、法制化和规范化。设想从最高法院开始，至上而下地在法院设立法官人事管理部门，专门负责招录法官及法官的考核定级、晋级，与之相配套的是法官助理员额应在确定法官员额的基础上编制配置。

3.3建立单独序列管理和完善监督和激励机制

法官助理应当实行单独的序列管理并在此基础上进行工作量化和考核。科学评估法官助理各项审前准备的工作量，并依此确定法官助理与法官的员额比例以及工作时限，将法官助理的任务量与法官的任务量挂钩，由案件的评查部门通过抽查来监督法官助理的工作质量。同时要做到增强法官助理的职业吸引力与职业稳定性。对法官助理参照实行公务员薪酬待遇。此基础上还要考虑职业前景。可以对法官助理的职业前景做如下设计：建立法官助理的职级晋升机制，如果符合法官条件的，可以成为法官，甚至成为法官的主要来源。