粤港澳大湾区生态环境法律规制研究

粤港澳大湾区生态环境法律规制研究

作者：李林燕

来源：《西部论丛》2019年第22期

摘 要：历史经验教训告诉我们，湾区经济的持续发展需要良好的生态环境。当前，大湾区没有建立统一的环保法规、环境保护合作机制、环境执法部门，难以对企业进行统一的环境监管;三地区不同的法律文化和法律制度限制难以发挥职能作用。粤港澳大湾区应当从三地合作、环境监管、环境守法等方面进行规制;将司法协作机制和诉调衔接机制相结合，高效解决粤港澳大湾区进程中的各类环境纠纷，依法保障粤港澳大湾区战略目标的全面实现。 关键词：粤港澳大湾区;生态环境;环境法规制

粤港澳大湾区发展计划是我国在改革浪潮中孕育出的重大国家战略。在该战略推进过程中，有力地遏制生态破坏和环境污染，有利于粤港澳大湾区经济的持续性发展。因而，把握并分析粤港澳大湾区建设中的生态环境法律规制问题[1]，为实现粤港澳大湾区终极目标提供可靠的法律保障，具有重要的理论、现实意义。 一、粤港澳大湾区生态环境法律规制诉求

从历史教训、现实需求、国际社会等多个维度着手，在粤港澳大湾区发展中强化规范性约束，是这一国家战略格局中无法缺少的构成部分。 （一）历史教训的经验性总结

案例：四日市哮喘病事件[2]——东京湾区

三重县的北部是四日市，与伊势湾相临。二战后，日本预备建立新产业城市，四日市建立了数以百计的工厂，排放了大量的有害气体，其中包括硫磺酸化物污染。1970年，四日市哮喘病患者人数多达2000多人，开设工厂的20年间，日本确诊的患病人数多达6376人。于是，日本政府制定了严苛的法律治理环境问题，如，1958年制定了《工厂排污规制法》，1962年颁布了《烟尘排放规制法》，1968年出台了《大气污染防止法》，2000年出台了《关于确保居民健康和安全的环境条例》，2009年制定PM2.5环境标准等[3]。在治理环境期间，日本工业单位GDP能耗降低了一大半，财政预算增长1.3倍。

世界上其他湾区的发展经验表明，粤港澳大湾区发展战略必须重视生态环境法制。 （二）现实需求的集中性反映

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粤港澳大湾区总面积5.6万平方公里，2107年末总人口约为7000万人[4]，平均人口密度为1250人/平方公里，远高于东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区，这将会给粤港澳湾区进一步城市化带来压力。从空气质量的角度来看，粤港澳大湾区与国际其他三大湾区存在一定差距，2016年，粤港澳5年均浓度为30微克/立方米，而纽约湾区约为7微克/立方米，旧金山湾区和东京湾区分别为9微克/立方米和12微克/立方米，是同期国际一流湾区水平的3倍左右。从水污染的角度来看，粤港澳的水污染防治形势仍然比较严峻，仍有8%左右的地表水断面为劣Ⅴ类。经济活动对生态环境的影响是不容低估的，如果不加以有效的规制，将会诱发严重的生态危机。

二、粤港澳大湾区生态环境保护的预防性规制

为了保护粤港澳大湾区生态环境，政府应当发挥能动作用，在环境执法、促进环境守法等方面，积极主动地开展工作。

（一）发轫于粤港澳大湾区的环境监管

高效的环境监管是我国建设粤港澳大湾区的重要法治工具，以粤港澳现阶段的环境执法为例：在中央提出粤港澳大湾区发展战略之前，粤港澳地区就已经进行了广泛的环境合作，签署了一系列行政协议[5]。但在协议履行过程中，不可避免地出现纠纷，而这些纠纷却未得到妥善地解决。这是因为我国法律体系中并未规定行政协议，自然也没有与之相匹配的纠纷解决措施。同时，由于三地执法体制不同，在具体的环境执法过程中，会产生执法冲突，比如，在港珠澳大桥修建过程中，由于环评机制的不同，港珠澳大桥的香港段停修，造成了十几亿的损失。

[6]为此，必须统一粤港澳地区环境执法程序，三地在执法体制上各有優缺点，应当，协商确定大湾区执法程序、执法手段，形成统一的执法体制，同时，要促进政府法治、地方法治、社会软法治协调发展的局面[7]。 （二）依赖于粤港澳大湾区的环境守法

三地区政府和有关部门，应当通过指导和监督等方式，促进粤港澳大湾区的企业达到环保守法要求。为保证企业按照相关环境法规的要求开展生产经营，需要对企业进行严格的环境法“合规”[8]管理。“合规”的范畴比较广泛，企业不仅仅要遵守具有法律约束力文件，还要积极履行诚实守信和道德行为准则。大量的国际经验表明，要想保护环境，除了加强科技、资金等要素投入外，更要从企业行为的“合规”抓起。 三、粤港澳大湾区生态环境保护的救济性规制

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当今世界经济越来越集中在河海三角洲地区，全球60%的经济发展都集中于此。在这种态势下，如何突破不同法域、不同法律文化的限制，在粤港澳大湾区建设中建立起公正、行之有效的纠纷解决机制，这是需要创新突破的重大问题。 （一）建立环境纠纷司法协调机制 1.建立健全环境纠纷司法协调机制的原则

一是坚持“一国两制”的宪法性原则。在一国两制下，粤港澳三地存在法系和法律文化上的差异，但却也能在环境纠纷司法协调机制构建中，实现判例法制度、大陆体系法律制度和中国特色社会主义法律制度之间互相融通、互相借鉴。二是共同建设大湾区。环境纠纷司法协调机制是为了建设良好的粤港澳法治环境，但在实行过程中，难免会出现矛盾和冲突，协调主体应当以大湾区整体的繁荣发展为目标，主动进行让步，推动区域发展。三是实行依法协调。当前，在环境治理方面，相关的法律法规规范尚不健全，在出现法律依据不足，但却需要协调时，应当遵循基本法律原则，并及时向相关部门提出立法建议。 2.建构方案之阐释

为充分发挥环境纠纷司法协调机制的优势，依法及时化解粤港澳大湾区建的环境纠纷，建议进一步健全协调机制。

一是建立港澳籍人民陪审员制度。粤港澳大湾区涉及三种不同的法律制度，为了高效公正解决环境纠纷，应当引进港澳籍作为人民陪审员，参与到案件审理中，提升港澳同胞的司法参与度和认同度[9]。目前，南沙自贸区法院在全国率先聘任5名港澳籍人民陪审员，并探索涉港澳案件由港澳律师协助送达，学习英美法系“当事人主义”送达理念[10]。

二是建立专门环境纠纷司法协调机构。在环境纠纷协调机制建设过程中，有必要以依法协调为原则，以强化司法协调和实现环境纠纷协调机制的流畅运转。而依法协调的职责则必须由专门的工作机构承担，才能为粤港澳政府和司法机关搭建起沟通联系的桥梁。建立专门的环境纠纷司法协调委员会，委员会成员由各地级市的政府、法、检部门挑选的人员担任，明确委员会的协调范围、成员构成、工作机制、会议启动条件、协调程序、法律责任等，为粤港澳大湾区发展中的重大法律冲突和问题提供解决平台和渠道。 （二）建立环境纠纷诉调衔接机制 1.环境纠纷诉调衔接机制的必要性、可行性

粤港澳地区环境民事纠纷相对较多，而相关的司法人员人数不足且专业性不够。在现行体制下，探索建立环境纠纷诉调衔接机制，一方面是必要的，有助于解决现阶段面临的问题，节

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约司法成本，提高办案效率，同时也符合建立多元化纠纷解决机制的要求。另一方面，是可行的，可以充分借鉴前海法院建立诉调对接中心的经验，因为前海也是大湾区的一部分，地理、法治环境相同，处理的案件类型相似，都能借鉴港澳地区的经验，聘请外国及港澳地区的专家。

2.建构方案之阐释

一是实行调解先行制度。法院必须组建专业的调解员队伍，由法院人员、特聘调解员组成。调解要贯穿整个诉讼过程中，在立案前先进行调解，在立案后开庭再次进行调解，调解结案的当事人无需缴纳诉讼费用，调解不成功的转入诉讼程序，当事人依法缴纳诉讼费用。 二是建立联合调解制度。有些涉港、涉澳案件，涉及到两个甚至三个地区的法律法规，可以聘请港澳籍调解员与大陆调解员一同调解，充分发挥各自在调解中的积极作用，避免出现法律冲突问题，实现各方当事人利益共赢，以有效地推动环境纠纷诉调机制的衔接。

三是构建案件第三方评估制度。第三方评估主体必须是公正、中立的，独立于案件的第三方，可以由调解中心安排相应的评估人员。评估主体主要是案件的胜诉可能性、案件经济效果等角度为当事人做出专业评估报告，以提高当事人对案件的专业理解和预判案件情况，减少双方当事人的分歧点，促使当事人以和解或调解的方式解决纠纷。 参考文献

[1] 2019年2月18日，中共中央国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出“绿色发展，保护生态”的基本原则。原文指出“实行最严格的生态环境保护制度，坚持最严格的耕地保护制度、节约用地制度，推动绿色低碳生产生活方式”

[2] 参见冯邦彦：《共建粤港澳大湾区的四个关键问题》，载《新经济》2017年 [3] 参见宋腾飞、杨娟星、黄敬华：《广东海事以服务中国（广东）自贸试验区南沙片区为引擎助力粤港澳大湾区建设 宋腾飞 杨娟星 黄敬华》，载《珠江水运》2017年

[4] CBRE世邦魏理仕2018年8月30日發布的《粤港澳大湾区：中国先驱城市群 未来世界第一湾》研究

[5] 叶必丰： 《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，北京： 《法学研究》，2006 年第2期，第68页。

[6] 高峰： 《民主与法治的闪光》，武汉： 《学习月刊》，2011 年第 7 期，第 26 页。

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[7] 张文显： 《建设中国特色社会主义法治体系》，北京： 《法学研究》，2014 年第 6 期，第 18 页。

[8] 孙佑海：《绿色“一带一路”法律规制研究》，北京：《中国法学》，2017年第6期，第110～128页。

[9] 张颢瀚：《区域一体化转型与融合体制建设研究——以长三角一体化为例》，《南京政治学院学报》，2013年

[10] 《南方法治报》：《南沙自贸区法院探索国际化商事调解之路 共建粤港澳大湾区司法协作机制》

作者简介：李林燕，女，（1996-11-），籍贯：湖南常德，现于四川大学法学院攻读法学硕士，研究宪法行政法方向。