作者：李路彬
来源：《社会与公益》 2019年第12期
李路彬/中共内蒙古自治区委员会党校
摘 要：运行有序而充满活力是社区治理的基本目标。当前，城市社区运行呈现出秩序良好、活力不足的特征，表现为社区服务与居民需求不匹配，社区政治和非政治参与较弱。这些问题产生的制度根源在于社区相关组织的责权关系制度不明晰、社区管理组织的考核激励制度不完善、社区管理组织的产生制度不健全。为此，我们首先要对这三类制度进行调整，进而完善社区工作制度，由此改善社区运行状态。
关键词：社区治理；社区制度；社区自治组织；社区服务；社区参与
社区首先指空间或地域的社会组织，其次指心理凝聚力或在共同情感下结合到此组织中的成员[1]。社区成员的心理归属和利益维护是社区的核心功能。2017年6月中共中央、国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》）提出了“把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”的目标。我们认为，社区治理的目标包括以下五项：（1）社区服务较为完善；（2）社区运行有序，社会矛盾及时化解；（3）居民之间关系良好，相互包容支持；（4）居民积极参与社区建设，具有创新精神；（5）居民对社区有认同感和归属感。
一、内蒙古社区治理的问题
内蒙古城市社区运行的基本特征是秩序良好、活力不足。社区基本实现了各民族居民和睦相处，不论是以汉族居民为主体的社区，还是多民族居民杂居的社区，社区秩序普遍良好。在目前的社区治理方式下，城市社区可以为居民提供较为良好的居住环境和安全服务，社区中的矛盾能够得到及时协调化解。
社区运行活力不足的问题体现为社区居民的主体地位难以实现。社区居民被动接受社区的服务、组织安排，社区工作人员并没有听取居民的想法而对社区作出改变。这一问题集中体现在两方面。
（一）社区服务与居民需求不匹配
社区服务可以依据服务项目分为三类：第一，基本公共服务，如社会事务办理、安全、环境、公共活动设施等，这些服务具有公益性；第二，为老幼残障及生活困难等群体提供生产生活帮助，这些服务具有福利性；第三，为一般社区居民提供日常服务，这类服务来自社会机构或商业机构，社会机构服务多具有公益性或福利性，商业机构的服务多为有偿服务。我们认为，为居民在社区内提供具有公益性或福利性的服务是社区的基本职能；社区各类服务应适应并满足居民的需求。
目前，社区服务存在供求不平衡的状况。一方面，居民的需求没有相应的服务供给：除一般公共服务，社区服务重点对象是困难群体，受益面较窄；服务内容相对单一，托老托幼服务以及餐饮、文化活动、教育培训等居民需要的服务大多数社区并不能提供。另一方面，部分社区服务供给无人回应，投入大量财力设置的服务设施利用率较低。
社区未能针对社区特点和居民需求提供相应服务，这源于社区服务的供给机制存在以下三方面的问题：（1）社区服务由基层政府根据各政府部门要求安排，社区党组织和社区居委会组
织实施，社区服务的供给遵循自上而下的路径，社区居民没有参与服务供给的组织、提供等各个环节；（2）社区物业相关服务由物业公司自行决定，社区组织和居民对物业公司缺乏制约机制；（3）社区自治组织因顾虑承担责任不愿引入社会机构开展社区服务。
（二）社区居民参与不充分
社区参与是社区居民和组织以各种方式或手段直接或间接介入社区治理或社区发展的行为和过程。社区参与包括政治参与和非政治参与两类：政治参与主要包括社区权力组织的构建和社区决策等；非政治参与包括参与社区文化活动、经济活动、社会活动等[2]（P168-170）。
（1）从社区政治参与来看，社区居民不积极参加自治组织选举；居委会较少组织社区协商活动，居民基本没有参加对社区事务的决策。（2）从非政治参与来看，社区文化活动较少，活动多由社区组织依照街道办事处或其他政府部门安排开展，大多数居民未能参与社区文化活动及其组织工作。
社区参与相关制度安排的缺失，是造成社区居民参与不足的直接原因。（1）社区普遍缺乏本社区居民参与制定的社区选举、决策、协商、活动组织参与等制度，相关事务主要由基层政府部门和社区管理组织进行决策。（2）面对居民社区参与意识较低的现状，较少有社区建立提倡性或引导性的鼓励参与制度或采取相关行动。
二、社区治理问题的制度原因
根据制度理论，“制度规定最主要的内容是确定各种各样的人员及群体以何种关系构成组织实体”，“人与事之间的关系、人与物之间的关系都是在人与人之间的关系的基础上形成的”[3]（P85-86）。各项社区工作制度及制度规范下各项工作的开展都应在社区党组织的领导和社区自治组织的组织下推进，而社区管理组织人员的工作水平直接决定了社区工作制度的完善程度及其
执行情况。
社区管理组织人员的工作水平取决于其工作态度和工作能力。社区管理组织人员工作态度存在问题，或是源于缺乏激励其做好社区工作的制度安排，或是现有制度安排限制其做好社区工作，或是将不合适的人置于社区组织管理工作岗位；而社区管理组织人员能力问题，多是将不合适的人置于社区组织管理工作岗位。由此可知，社区相关组织的权责制度体系、社区管理组织人员的激励考核制度和产生制度是社区良好运行的根本所在。
（一）社区相关组织权责关系制度不明晰与执行不力
参照治理理论，政府对社区的作用是协调和支持，不能对社区自治组织直接发布命令、要求执行。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《组织法》），政府部门与社区自治组织是指导与协助的关系，国家对社区的领导通过社区党组织来实现。但是，当前基层政府组织、社区党组织、居民自治组织三者之间的现实关系并没有完全体现制度安排。社区管理组织的工作不以服务管理居民为直接目标，不对居民负责，因而不重视居民需求，忽视居民意见，由此出现社区服务与居民需求不匹配、社区居民社区参与不充分的问题。在目前的组织和权力关系下开展工作，有利于保证社区工作的效率和维护社区秩序，但不利于提升社区服务的品质、激发社区活力。
（二）社区管理组织激励考核机制不完善
《意见》提出，“选优配强社区党组织书记，加大从社区党组织书记中招录公务员和事业编制人员力度”；“逐步建立以社区居民满意度为主要衡量标准的社区治理评价体系和评价结
果公开机制……大力表彰先进城乡社区组织和优秀城乡社区工作者”。但目前社区管理组织激励考核机制普遍存在三方面问题：第一，现有的社区工作考核主体为基层政府，而非社区居民；第二，对社区党组织及其领导的居委会的考评机制不健全，社区考核工作缺失；第三，对社区居委会工作缺乏激励机制，居委会的工作业绩与奖惩没有充分联系，多数居委会仅仅局限于完成政府交予的工作任务。社区工作停留在保持社区稳定运行的层面，并不追求增强社区居民对社区的情感归属。
（三）社区管理组织产生制度不健全与执行不力
根据《中国共产党章程》，（党的）基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生，提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见。根据《组织法》，居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见也可以在由每个居民小组选举的2~3名代表中产生。
事实上，居民在社区权力组织的构建中并未真正发挥作用。社区党组织书记由上级党组织选派。社区自治组织领导人并非完全来自社区居民选举，候选人可能是街道政府推荐，并不是通过选举产生，或由街道党组织委派的社区党组织书记兼任，甚至一些社区的选举，是在工作人员的劝说和物质奖励下被动执行。
三、改善社区治理的制度调整
我们认为，社区治理的改善应着重调整以下三类组织制度，并在此基础上完善社区服务供给制度、社区参与制度等社区工作制度。
（一）完善街道党组织、基层政府和其他政府部门、社区党组织、社区自治组织之间的关系制度
首先，街道党组织和社区党组织发挥思想引导、决策把关、率先垂范，引领监督社区依法自治；其次，基层政府机构和其他政府部门为社区发展提供服务和保障；最后，社区自治组织是社区运转的核心力量，应发挥汇集民意、组织服务供给、带领社区活动的作用。
（二）完善社区考核和激励制度
首先，将居民的评价作为对社区组织评价的依据，考核指标涉及社区服务、社区参与、社区管理组织领导者与工作人员的能力等；其次，建立居民对政府考核部门的监督评价机制；再次，社区建立党务、居务、财务等公开制度，接受居民意见建议和监督；最后，针对社区组织领导人、社区工作者建立奖励、晋升等机制，增强其工作认同感。
（三）完善社区选举制度
通过完善的社区选举制度，把德才兼备的人员吸收到社区党组织和社区居委会。首先，社区党组织的领导可以由街道选派，或由社区推荐，上级党组织考核确定。其次，居委会主任候选人可以由街道政府推荐、自荐、居民推荐等方式产生，选举可以通过竞选的方式开展。居委会主任可以有任职试用期，期满由居民投票决定是否正式上任。最后，社区工作人员可以从居民中推选，也可以招聘，由有责任心、有能力的社区工作人员组成社区自治组织。
参考文献
[1]夏建中.现代西方城市社区研究的主要理论与方法[J].燕山大学学报（哲学社会科学版），2000（2）：1-6.
[2]夏建中.中国城市社区治理的结构研究[M].北京：中国人民大学出版社，2012.
[3]彭和平.制度学概论[M].北京：国家行政学院出版社，2015.
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