DOI:10.14054/j.cnki.cn23-1120/c.1988.03.012检察机关领导体制改革当议马力自党的十一届三中全会以来,我国已、经进行了9年经济体制改革,取得了举世一我国检察机关的领导体制处在不瞩目的重大成就。但是正如邓小平同志在断发展完善的过程之中1986年9月3日接见日本公明党委员长竹建国以来,我国检察机关的领导体制入义胜谈话时指出的:“我们提出改革曾几次发生变化,大致可分为五个阶段:时,就包括政治体制改革。现在经济体制1、检察机关初创阶段。新中国建国改革每前进一步,都深深感到政治体制改后,在1949在12月中央人民政府曾颁发一革的必要性。不改革政治体制,就会阻碍个《中央人民政府最高人民检察署试行组生产力的发展,阻碍四化成功。”(邓小织条例》,根据这个条例创建了我国最高平:《建设有中国特色的社会主义》,增人民检察署。《条例》的第二条规定:订本,人民出版社出版,第138页)因此,到“全国各级检察署均独立行使职权,不受了党的十三大,已把我国的政治体制改革地方机关干涉,只服从最高人民检察署之纳入了全党的日程,目前正处于起步阶段。指挥。”当时的检察机关在领导体制上有赵紫阳同志在党的十三大报告中指一个显著的特点:就是检察机关实行垂直出:“进行政治体制改革,就是要兴利除领导。但是限于当时的历史环境,事后在弊,建设有中国特色的社会主义民主政专署以下的地方上、特别是在县级,大都治。”我国的社会主义民主政治建设,其没有建立独立的检察机关,只把检察机关中就包括着社会主义法制建设,因为社会职能赋给了公安部门,或叫做与公安机关主义民主建设和社会主义法制建设二者相合署办公,由公安机关的正职或副职兼任辅相成,是不可分割的。检察长,而各级公安机关则归属各级地方我国的检察院属法制机关,在依法监党委和政府直接领导,所以当时检察机关督各级侦查机关、司法机关正确行使权的垂直领导体制名不副实。力,同各种违法和枉法行为进行斗争,保2、垂直领导阶段。1954年9月,全护人民民主权利和保障全社会的安定团结国一届人大第一次会议通过了我国第一部方面,肩负着重大的历史使命。检察机关宪法,这部宪法对检察机关领导体制作了的领导体制是我国政治体制的组成部分。下述规定:“地方各级人民检察院和专门当前,我国的政治体制要改革,就必然涉人民检察院在上级人民检察院的领导下,及到对检察机关的领导体制也要进行相应并且一律在最高人民检察院统一领导下,的改革。进行工作。”“地方各级人民检察院独立行使职权,不受地方国家机关的千涉。”这是一种垂宜领导体制。这种垂直领导体制,主要是搬用了苏联的模式,因为不适合中国的国情,所以实行的时间很短。3、地方领导阶段。五十年代后期,规定地方各级人民检察院直接对本级人民代表大会负责并报告工作,改上级人民检察院对下级人民检察院的领导为监督,因而确立了地方领导体制。这一阶段,由于受到了“左”的路线影响,滋生并且发展了法律虚无主义,强调人治,不要法治,又加受到了频繁的政治运动冲击,使检察机关的职能受到了很大干扰。4、“砸烂”阶段。1966年,“文化大革命”开始后,在一片“打倒”、“砸烂”的口号声中,公检法三机关均处于瘫痪状态,而以“军管小组”行使侦查和司法职权。至1975年,根据全国四届人大第一次会议通过的《宪法》规定,取消了检察机关建制,而把检察规关的职能合并于公安机关,在事实上取消了法律监督。5、双重领导阶段。粉碎“四人帮”以后,党中央和全国五届人大第一次会议决定恢复人民检察院建制。1978年重组人民检察院。1979年9月,全国五届人大第议公布的《人民检察院组织法》规:“最高人民俭察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责,地力各级人民检察院对产生它的权力机关和上级人民检察院负责。”确定了双重领导体制。这是党和国家在总结了垂直领、地方领导等多种领导体制的经验教训的基础之上确立的一种适合我国国情的新的领导体制。二、对双重领导体制的评价我国确立对地方各级检察机关实行双重领导休制,是我国加强法制建设的一大进步。这种双重领导体制符合我国的国情,有利于加强我国的社会主义民主建设和法制建设,在理论上和实践上都具有巨大的意义。从理论上说,这种领导体制既体现了人民当家做主、侦查和司法监督都必须对人民负责的思想,同时又体现了依法治国和执法不受法外干涉的思想。从实践上说,这种领导体制保障了各级检察机关能够有效地行使法律监督权。我国自确立地方各级检察机关实行双重领导体制以来所显示出来的旺盛的生命力,已经完全证实了这一点。但是,在另一方面,这种双重领导体制,在目前的情况下,主要因受到了旧的政治体制的束缚,所以还没发挥出更大的威力。当前看,还存在着以下几个突出的问题:1、没有从党的一元化领导模式中解脱出来。新宪法规定的对地方检察机关实行的双重领导,指的是下级检察机关既要接受同级人民代表大会及其常务委员会的领导,同时又要服从上级检察机关的领导,但目前的状况是同级党委取代了人大及其常委会的领导权,因而在实际上形成了一种同级党委领导为主、上级检察机关协助领导的体制,而这正是从旧的政治体制中党委直接包揽一切的即一元化的领导方式中所派生出来的。对地方检察机关实行这种同级党委领导为主的体制,目前看,已难以更好地保障检察机关实施宪法所赋予的各项职能。2、法外干扰现象时有发生。新宪法定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但是在双重领导体制中以地方领导为主导的领导方式,则使地方检察机关的职权受到了一定程度的限制。尤其在目前不正之风仍然比较严重的情况下,二次会定导规个别机关、团体和个人干预吹查和司法机关办案的现象,或“以人代法”、“以言代法”和“权大于法”的现象时有发生。面对这种不正常现象,一些检察机关则常常显得软弱无力。3、地方检察机关的现行人事管理制度不适应开展检察工作的需要。当前,与双重领导体制中以地方领导为主导的做法相对应,检察机关的人事管理权完全在地方,上级检察机关名曰“协管”,实际上多处于“协不管”状态。在这种状态下,有的地方党委在调整检察院领导班子时常常不征求上级检察机关的意见,甚至为了搞平衡,选调外行人充任正、副检察长,或者硬性安插不适合做俭察工作的人员到检察院工作。也正由于检察机关干部的进退任免权力完全在地方,上级检察机关管不着或管不了,所以一些下级检察机关也就不怎么听从上级检察机关的领导,很不利于检察机关依法独立行使职权。三、检察机关导领体制改革的方向当前,检察机关的领导体制改革必须在坚持双重领导体制之内进行。但是首先要更新一个观念,这就是必须彻底摒弃法律虚无主义观念,树立法律至上观念。赵紫阳同志在党的十三大报告中说:“党领导人民制定了宪法和法律,党应当在宪法和法律内活动。党领导人民建立了国家政权、群众团体和各种经济文化组织,党应当保证政权组织充分发挥职能,应当充分尊重而不是包办群众团体以及企事业单位的工作。”赵紫阳同志在这里不仅提出了实行党政职能分开的必要性,而且指出了尊法思想。法律是国家制定的或认可的、并由国家强制力保证其实施的行为规范,无论是个人,还是政府、政党、企业、社会团体都必须在宪法和法律范围内活动,而这正是树立法律至高无上观念所要求的。其次要在树立法律至上观念和坚持对地方检察机关实行双重领导体制的前提下,积极稳妥地理顺检察机关的上下级关系和与地方党政的关系。理顺的办法,应当是在双重领导体制内改以地方领导为主为上级检察机关领导为主。其具体的领导机制可以做如下设计:(1)各级检察机关只依照宪法和法律行使职权,不受任何法外干扰;(2)下级检察机关接受上级检察机关的指令和工作部署,定期报告工作;(3)地方各级检察院检察长的产生,应由地方同级党委提名,然后必须经上级检察院考核认定,再推荐给同级人民代表大会选举任命;(4)定期向同级人大及其常委会报告工作,接受人民群众的监督;(5)撒销检察机关党组,由机关支部、总支部或机关党委担负起党的建设任务,对机关行政工作起监督保证作用。第三、相应地改革现行的检察机关人事管理制度。改革的内容主要有两项:一是改目前的地方党委管理为主为检察机关内部管理为主,地方党委实行监督。因此,在各级检察机关内部必须建立一整套系统的人事管理制度,自主地和分层次地进行干警培训、考聘和任免。二是要在人事管理中引进竞争机制。除对检察长坚持扶宪法规定实行选举制外,对副检察长、中层(司、处、科、室)干部和一般干警行选聘制,根据德、能、勤、绩情况可去,可升可降。对中层以上干部还实行任期责任制,定期向职工大会(或职工代表大会)述职,或作履行职责报告,接受群众评议和监督。(本文责任编样:马钦周)应实可留要同时
