生态保护红线的划定

生态保护红线的划定

作者：石雪 万大娟 何宣利 褚明辉

来源：《农村经济与科技》2017年第15期

[摘要]划定生态保护红线对保护生态环境具有战略性意义，对生态保护红线的概念、划定方法及存在主要问题进行了综述和分析，并针对存在的问题提出了建议和对策。

[关键词]生态保护红线；生态系统；生态服务功能；生态敏感区

[中图分类号]X321 [文献标识码]A

随着社会经济的迅速发展，生态环境与资源的保护依旧是我国环境保护工作的重中之重。为强化生态环境保护，实现可持续发展，2013年党的十八届三中全会明确提出划定生态保护红线是改革生态环境保护管理、推进生态文明制度建设的重要任务之一；2015年5月8日，国家环境保护部印发《生态红线划定技术指南》（环发[2015]56号），以科学指导生态红线的划定，也推动了生态保护红线划定工作在全国范围内全面展开。

1 生态保护红线的概念

符娜，李晓翠，刘雪华等研究认为，生态保护红线最初以“生态红线区”出现，

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其划定主体为生态系统，主要目的是对环境敏感脆弱区和具有较重要生态功能区实施全面保护，避免人为因素干扰而造成生态环境质量状况下降，保证生态系统安全和维持生态平衡。林勇等认为生态保护红线是针对我国生态环境特征和保护需求现状的制度创新，是一个综合管理体系包括空间红线、面积红线和管理红线。蒋大林，高吉喜等对生态保护红线概念进行了归纳总结，生态保护红线的概念主要包括两个方面：一是具有重要生态系统服务功能的区域，二是生态环境较敏感脆弱区域，其主要目的是保护自然资源改善环境质量，在保障生态系统平衡的条件下实现生态系统服务功能的可持续发展，维护国家和各区域的生态安全。

归纳前人成果，生态保护红线是指，依法在重点生态功能区、生态环境敏感区、禁止开发区和生态脆弱区等区域划定的严格管控边界，是针对不同生态功能而划定的生态功能保障基线，是维护区域和国家生态安全的底线。

2 生态保护红线划定依据与方法

2.1 划定理论基础

林勇，蒋大林等认为生态保护红线划定的理论基础研究主要集中于生态安全，生态承载力，生态完整性，生态系统服务功能重要性评价等，与之相关的理论有干扰生态学理论、生态系统管理和适应性理论、生态适应性分析等。生态保护红线划定过程是以保护自然资源和生态环境为基础进行，在划定过程中是以保护和发展为前提展开各项工作。结合相关研究，生态保护红线划定的理论基础还应包括生态资本理论、经济学理论基础、生态价值论据和环境生态学理论基础。

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2.2 划定模式

陈天力，喻本德等认为生态保护红线的划定模式主要包括三种：生态功能模式、规划模式和综合模式。

生态功能模式保证了红线的完整性，不遗漏任何受保护对象，但操作过程相对复杂困难，且需各级部门高度配合；规划模式操作运行简单，划定对象主要包括了饮用水源保护区、自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、生态公益林和水源涵养区等。其管理的重点是增量，即控制准入，但对存量缺乏刚性的要求，有一定局限性；综合模式考虑了人居环境与生态环境的联系，相应的管理指标体系更加丰富，但其主要以规划模式为基础，因此也具备规划模式的局限性。通过对比分析发现生态功能模式较为适合我国生态环境现状，在进行生态保护红线的划定与探讨中，充分考虑了受保护对象在保护生态系统完整性、涵养水源、防风固沙、保持水土等方面的重要作用，对区域内重要生态功能区，生态敏感区、脆弱区和禁止开发区的保护更全面彻底。

2.3 划定方法

常睿春，万军，侯春飞，燕守广等研究认为生态保护红线划定多采用生态功能模式，并借助ArcgIS和ENVI等软件划定，主要划定方法有两种。

2.3.1 根据生态系统服务功能划定。采用层次分析法、空间分析法和综合分析法等，对受保护区域物种多样性、水源涵养、土壤保持和海岸带防护等功能做出评价，综合考虑各项生态服务功能的重要性，通过ENVI、GIS等软件提取影响因子，确定评价因子

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权重，最终生成生态系统服务功能重要性综合图，按照重要性程度划定生态保护红线范围。此方法充分结合了生态系统功能的安全性和稳定性，采用科学的方法明确了各生态系统的服务功能。但在红线划定过程中对于环境敏感区和自然保育区的考虑不完善，对自然保护区，土壤沙化区，土壤侵蚀区，森林公园，风景名胜区等区域没有明确保护范围。

2.3.2 根据概念及功能划定。运用Arc GIS和ENVI等软件获取遥感影像数据，高程数据，植被数据，土壤类型数据等，对重要生态功能区，生态环境敏感区、脆弱区和禁止开发区进行分析，最后利用GIS空间分析功能得到生态保护红线划定空间范围，具体见表1。根据生态保护红线的概念及功能划定生态保护红线，不仅考虑到区域内各项生态功能的重要性，而且将区域内生态敏感脆弱区、禁止开发区考虑在内，完善了生态保护红线的划定范围，对土壤侵蚀区、土壤沙化区、土地荒漠化等有明确界定范围。但此类方法在操作过程中较复杂，所需数据不易获得，且存在各类生态红线区交叉冲突等矛盾。

3 生态保护红线划定过程中存在的问题

本研究在分析前人成果基础上，认为目前我国生态保护红线划定存在以下问题：

3.1 数据处理

生态保护红线的划定对数据精准度和可操作性要求较高，如遥感影像数据的获得不仅需要考虑误差问题，还应考虑当天的天气变化等。不同保护区数据来源不同，由于数据属性、数据格式的原因，并不是所有数据都可以在ArcGIS里进行空间化处理，划定结果精准度也会有所差异。

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3.2 规划矛盾

生态保护红线在划定过程中存在同一保护地归属农业、林业、国土等多部门管理现象，因此会造成同一区域建立了不同类型的保护区，各类保护区在空间上交叉重叠，使其划定结果与各部门的发展规划相冲突，产生保护区管理措施混乱复杂的现象。

3.3 划定效果因地而异

对于开发区域而言，生态保护红线的划定促进了当地生态环境的保护，使其在经济发展的同时也保护了生态环境，提高当地居民对节约利用自然资源的重视程度；对于开发程度较低的地区，虽保持当地生态系统的原始性，但按照要求划定生态保护红线也在一定程度上当地的经济发展，极有可能减缓其经济发展速度，逐步加大和较发达地区的经济差距。

4 建议与对策

针对我国地理特征、环境质量和资源利用现状，本研究认为按照生态功能重要性、生态敏感型、脆弱性和禁止开发区综合分析各项评价指标划定生态保护红线，将更适合我国国情。对此本次研究提出以下建议：

（1）加强公众对生态保护红线的重视程度和了解度，有针对性的对相关人员进行Arc GIS，ENVI等软件培训。（2）优先考虑生态环境敏感区、脆弱区和具有重要生态功能的区域，搜集有关部门发展规划的数据资料，酌情考虑正在建设且对生态环境影响较小的规划项目。（3）对于开发程度较低的地区可根据实际发展情况划定，一方面保证环境

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不受破坏和资源充分利用，另一方面亦不会抑制受保护区的社会经济发展。

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